總督之下，是羅馬帝國的基本單位自治市。盡管不同地區的自治市權利大小千差萬別，但仍具有一些基本的共同特征。每個城市都有自己的官員、議事會和公民大會，決定有關城市的一般事務，授予公民權、財政、稅收、司法、宗教崇拜、建筑工程等一系列與城市直接相關的問題。(27)只有在城市覺得自己無力解決時，才會求之于總督。在司法問題上，只有涉及金額超過一定限度，或者事關公民的生命時，才會上訴到總督或者皇帝那里。(28)有些時候，當總督或城市覺得沒有把握或無法決定時，會請求皇帝給予指示，由此造成了米拉所說的皇帝統治被動應對的特征。(29)2世紀以后，自治城市中皇帝任命的官員有所增加，對城市內部事務的干涉，也越來越深入和頻繁，(30)但總體上看，戴克里先之前，城市保持著基本的自治權利。通過把治理責任委托到地方，羅馬人有效地削減了行政成本，在兩百多年的時間里，僅僅用數百名官員，就維持了龐大帝國的運轉。
但是，相對于中央政府而言，秦漢時代的郡縣尤其是郡守享有相當大的自主權。首先，雖然中央政府任命了丞、尉掌理郡的行政、司法和軍事事務，但郡守是一個郡最高的行政、軍事和司法長官，其在郡內的權力幾乎與皇帝無異，以致漢朝民間出現如此諺語：“州郡記，如霹靂，得詔書，但掛壁。”(31)在任內，他可以如倪寬那樣，“勸農桑，緩刑法，理獄訟，卑體下士，務在于得人心”。也可以如嚴延年那樣，“摧折豪強，扶助貧弱……眾人所謂當死者，一朝出之；所謂當生者，詭殺之”。還可以如文翁任職蜀郡時所為，選郡縣小吏接受儒家教育，在郡內興辦學校，“數年，(蜀人)爭欲為學官弟子，富人致出錢求之。由是大化，蜀地學于京師者比齊、魯焉”。(32)其次，郡守可以自辟部分隨員。除丞、尉等由中央任命外，其余諸曹官員，基本由郡守自己任命。既然隨員由郡守任命，其升遷和待遇都取決于郡守，某種程度上猶如郡守封建性質的隨從。(33)再次，郡守對下屬縣以及更基層的官員有處置權。某些情況下，郡守可罷免縣令，或派人主理縣務。最后，中央政府對郡守的監督，在漢初一般只有一年一度的上計，內容包括戶口、刑獄、財政等，雖然有時嚴格，但很多時候流于形式。(34)漢初清靜無為，對郡縣具體事務幾乎不插手，“孝惠皇帝、高后之時，黎民得離戰國之苦，君臣俱欲休息乎無為，故惠帝垂拱，高后女主稱制，政不出房戶，天下晏然”。(35)在此情況下，只要郡守沒有因違法被罷免治罪，也沒有升遷，就可以一直任職，所以有些郡守任期達到20年-30年。(36)因此，雖然漢代名義上是中央集權，但在實際的政治運作中，至少在郡一級，地方享有相當大的自主權，在某種意義上執行著地方自治的原則，“以中央集權之形式宏地方自治之實效”。(37)宣帝所謂“庶民所以安其田里而亡嘆息愁恨之心者，政平訟理也。與我共此者，其唯良二千石乎”，(38)也體現了郡守在漢朝統治體系中的重要地位。
波斯、羅馬和秦漢可謂上古世界最為成功的三大帝國。盡管三國都強調君主作為至高無上權力擁有者的地位，但在治理國家的具體實踐中，都不約而同地選擇了賦予地方一定自主權的基本方針。所謂的中央集權，在行省(郡)一級已經被消弭。比較而言，波斯和羅馬給予地方總督與基層共同體更大的空間，漢朝的政權組織雖深入鄉村，但對于地方的具體事務，皇帝更多地采取了放任政策，郡守很大程度上能夠自主施政，而郡守對于縣令的施政，除定期巡視外，一般也不予干涉。其中的原因，除各自歷史發展的制約外，還在于面對龐大的疆域，它們為克服距離和不同地區文化差異造成的隔閡，節省行政成本，只能更多地依賴地方自治。所謂的中央集權，就波斯而言，在總督一級基本被消解。就秦漢帝國而言，很大程度上停留在中央政府對地方官員的任命以及必要時進行的干預上。另外，古代國家任務相對簡單。(39)無論是波斯和羅馬帝國的總督，還是漢代的郡守，主要任務是維持地方秩序，保衛疆土和向中央政府輸送稅收。現代國家要求于地方政府的發展經濟、改善民生等眾多職能，在古代僅表現為勸農桑、興學校等最為基本的經濟和文化活動，即使這些任務，地方政府大多也限于倡導，而非通過政府投資系統開發和興辦。帝國面積的廣大和古代國家任務的相對簡單，造成了三大帝國地方大體自治的景象。誠如彭小瑜所說，真正的中央集權政府，要到現代民主國家中才能充分實現，是政治和國家治理現代化的產物。(40)傳統國家中，所謂的中央集權，很大程度上表現為國王的專制權力，對地方的控制效率相當低下，實際的政治運作中，更多地表現為地方自治。
作者：晏紹祥 來源：史學理論研究2016年06期
注釋：
①費爾南·布羅代爾：《菲利普二世時代的地中海和地中海世界》第一卷，唐家龍、曾培耿譯，商務印書館1996年版，第533-537、552頁。
②吉本：《羅馬帝國衰亡史》(D.M.洛節編本)上冊，黃宜思、黃雨石譯，商務印書館1997年版，第26頁。
③Lionel Casson,Travel in the Ancient World,The Johns Hopkins University Press,1994,p.149.
④希羅多德：《歷史》下冊，王以鑄譯，商務印書館2005年版，第368頁。
⑤色諾芬：《長征記》，崔金戎譯，商務印書館1985年版，第3-25頁。
⑥伯里：《希臘史》II，陳思偉譯，吉林出版集團有限責任公司2015年版，第637-645頁。
⑦林劍鳴：《秦漢史》上冊，上海人民出版社1989年版，第61-75頁；葛劍雄：《中國歷代疆域的變遷》，商務印書館1997年版，第37頁。
⑧班固：《漢書》，第6冊，中華書局1962年版，第1640頁。
⑨司馬遷：《史記》，第2冊，中華書局1959年版，第382頁。
⑩希羅多德：《歷史》下冊，第393頁。
(11)希羅多德：《歷史》下冊，第463頁。
(12)林劍鳴指出，秦始皇多次出巡，意在震懾東方新征服的地區。見林劍鳴：《秦漢史》上冊，第169頁。
(13)Fergus Millar,The Emperor in the Roman World,Cornell University Press,1977,pp.6-7.
(14)Pliny,Natural History,19,1,3-4,The Loeb Classical Library,Harvard University Press,1950.
(15)Lionel Casson,Travel in the Ancient World,pp.190-191.
(16)直到公元69年7月初，即尼祿被殺已一年零一個月后，埃及和猶太駐軍才先后正式宣誓效忠于他；又過了一年，他才到達羅馬。見蘇埃托尼烏斯：《羅馬十二帝王傳》，張竹明、王乃興、蔣平等譯，商務印書館1996年版，第306-309頁。
(18)祝宏俊：《羅馬帝國初期的城市管理》，《歷史教學》2004年第10期，第60-61頁。
(19)希羅多德：《歷史》，上冊，第207-208頁。
(20)晏紹祥：《波斯帝國的“專制”與“集權”》，《古代文明》2014年第3期，第9-12頁。
(21)晏紹祥：《波斯帝國的“專制”與“集權”》，第16-18頁。
(22)晏紹祥：《米利都與波斯：專制帝國統治下地方共同體的地位》，《世界歷史》2015年第3期，第97-112頁。
(23)馮定雄：《論波斯帝國對猶太民族的統治政策》，《浙江海洋學院學報》2008年第1期，第56-60頁。
(24)林托特：《羅馬共和國政制》，晏紹祥譯，商務印書館2014年版，第119-176頁；徐國棟：《羅馬公法要論》，北京大學出版社2014年版，第133-135頁；陳可風：《羅馬共和憲政研究》，法律出版社2004年版，第63-89頁。
(25)宋立宏：《羅馬帝國的地方政府：以不列顛為例》，《古代文明》2009年第1期，第12頁。
(26)楊共樂：《論共和末葉至帝國初期羅馬對行省的治理》，《北京師范大學學報》2001年第2期，第77-83頁；W.T.Arnold,The Roman System of Provincial Administration to the Accession of Constantine the Great,Third Edition,Ares Publishers Inc.,1974,pp.46-167。
(27)Sviatoslav Demitriev,City Government in Hellenistic and Roman Asia Minor,Oxford University Press,2005,pp.189-245; David Magie,Roman Rule in Asia Minor,Princeton University Press,1950,pp.427 ff.
(28)Frank Frost Abbott and Allan Chester Johnson,Municipal Administration in the Roman Empire,Russell & Russell,1968,pp.56-83.
(29)Fergus Millar,The Emperor in the Roman World,pp.3-11.
(30)Sviatoslav Demetriev,City Government in Hellenistic and Roman Asia Minor,pp.189-230.
(31)嚴耕望：《中國地方行政制度史》甲部，《秦漢地方行政制度》第三版，“中央”研究院歷史語言研究所1989年版，第74-76頁。
(32)班固：《漢書》第9冊，第2630頁；第11冊，第3626、3639、3669、3672頁。
(33)嚴耕望：《中國地方行政制度史》甲部，第76-97頁。
(34)白壽彝總主編：《中國通史》第5卷，上海人民出版社1995年版，第876-878頁。
(35)司馬遷：《史記》第2冊，第412頁。
(36)白壽彝總主編：《中國通史》第5卷，第875-876頁。
(37)嚴耕望：《中國地方行政制度史》甲部，序言，第5頁。
(38)班固：《漢書》第11冊，第3624頁。
(39)宋立宏：《羅馬帝國的地方政府：以不列顛為例》，第3頁。
(40)彭小瑜：《中西歷史比較研究是否可行？——從刑法的寬免說到“專制主義中央集權”的可疑》，《史學月刊》2005年第1期，第104-106頁。
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