今年中國(guó)“兩會(huì)”期間，中國(guó)國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在《政府工作報(bào)告》中提出，積極的財(cái)政政策要加力增效，今年赤字率擬從去年的2.1%提高到2.3%。但考慮到地方融資平臺(tái)整頓等因素，積極財(cái)政政策的力度低于外界預(yù)期。對(duì)此，中國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在記者招待會(huì)上給出了另外的解釋?zhuān)纯紤]到結(jié)轉(zhuǎn)資金及地方債務(wù)償還方式變化等因素，今年的赤字率是2.7%而非2.3%，兩者相差兩千多億，這引發(fā)了網(wǎng)上廣泛關(guān)注。為何會(huì)產(chǎn)生這種差異？筆者認(rèn)為并非誰(shuí)的測(cè)算有誤，而是口徑不同而已。
口徑這一晦澀的字眼開(kāi)始進(jìn)入大眾的視野，不同的口徑揭示不同的信息，雖然社會(huì)大眾尤其是經(jīng)濟(jì)專(zhuān)業(yè)人員對(duì)此并不難理解，但即便是財(cái)政專(zhuān)業(yè)的學(xué)者，可能也難以準(zhǔn)確弄清財(cái)政業(yè)務(wù)的不同口徑，預(yù)算赤字、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金、可用財(cái)力、機(jī)動(dòng)財(cái)力、總預(yù)算等等，諸多的財(cái)政術(shù)語(yǔ)都對(duì)應(yīng)著不同的口徑，揭示不同的深刻內(nèi)涵。分析財(cái)政問(wèn)題必須準(zhǔn)確理解各種數(shù)據(jù)口徑，否則難以駕馭財(cái)政數(shù)據(jù)，得出的結(jié)論也就有失客觀。
如果大家仔細(xì)梳理一下中國(guó)從事經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的學(xué)者言論，財(cái)政專(zhuān)業(yè)人員談?wù)摻鹑谪泿耪叩牟⒉簧僖?jiàn)，但從事金融研究的學(xué)者談?wù)撠?cái)政政策的卻為數(shù)不多。雖然財(cái)政與金融學(xué)科背景有差異，但財(cái)政口徑等更為復(fù)雜的因素顯然有著重要影響。財(cái)政收支涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)方方面面，財(cái)政收支分類(lèi)極為復(fù)雜，財(cái)政口徑晦澀難懂，這是導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算“內(nèi)行說(shuō)不清，外行看不懂”的根本原因，也是為何近年來(lái)“存準(zhǔn)率、利率等貨幣政策”廣為外界熟悉，財(cái)政收支等財(cái)政政策卻相對(duì)閉塞的內(nèi)在根源。
結(jié)合今年中國(guó)財(cái)政部提請(qǐng)全國(guó)人大審議的《關(guān)于2014年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2015年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告（摘要）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報(bào)告》），不同的口徑隱藏著內(nèi)在的深刻內(nèi)涵。分析不同口徑的數(shù)據(jù)，既有助于理解“兩會(huì)”期間釋放的財(cái)政信息，又有助于理解財(cái)政口徑的重要性。
《報(bào)告》顯示，2014年全國(guó)一般公共預(yù)算收入140349.74億元，占GDP的22%。然而，如果考慮全國(guó)政府性基金收入54093.38億元、全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入2023.44億元及全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入39186.46億元，同時(shí)，為避免重復(fù)計(jì)算，扣除社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)政補(bǔ)貼收入8446.35億元，由此可計(jì)算得出2014年中國(guó)全口徑財(cái)政預(yù)算收入達(dá)22.7萬(wàn)億，占GDP比重達(dá)到35.7%，表明2014年政府在國(guó)民收入分配中獲得的資源達(dá)到三分之一多。同樣的方法測(cè)算，2015年全口徑財(cái)政預(yù)算收入達(dá)到23.9萬(wàn)億，占GDP比重下降為33.9%，體現(xiàn)了新常態(tài)下，今年積極財(cái)政政策不僅體現(xiàn)在增支上，還體現(xiàn)在財(cái)政減收對(duì)微觀主體的減負(fù)上。
值得指出的是，分析上述問(wèn)題時(shí)用到了2015年全口徑財(cái)政預(yù)算收入占GDP比重的數(shù)據(jù)，但財(cái)政部提交的《報(bào)告》并未給出該數(shù)據(jù)，相關(guān)測(cè)算需要2015年的經(jīng)濟(jì)總量。結(jié)合李克強(qiáng)在做《政府工作報(bào)告》時(shí)提出今年擬安排赤字1.62萬(wàn)億、赤字率3%來(lái)測(cè)算，那么可以得出以下重要結(jié)論。即2015年GDP總量預(yù)計(jì)為70.4萬(wàn)億，相比2014年GDP的名義增長(zhǎng)率預(yù)計(jì)將達(dá)到10.7%，如果扣除居民消費(fèi)價(jià)格3%左右的目標(biāo)增速，那么經(jīng)濟(jì)實(shí)際增速或?qū)⑦_(dá)到7.7%，據(jù)此也能夠測(cè)算得出，樓繼偉所說(shuō)的赤字率2.7%對(duì)應(yīng)的赤字規(guī)模是1.9萬(wàn)億，高出李克強(qiáng)所談赤字水平2800億，這是在財(cái)政赤字的單一口徑中隱藏的重要信息。
從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)角度看，不同的財(cái)政口徑也預(yù)示中國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的不同狀況。今年中國(guó)繼續(xù)推行赤字財(cái)政政策，財(cái)政債務(wù)將繼續(xù)擴(kuò)大，財(cái)政債務(wù)負(fù)擔(dān)難以下降，財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也就難以輕言緩解。然而，財(cái)政赤字有兩種口徑，財(cái)政預(yù)算赤字并不必然意味著財(cái)政現(xiàn)金流赤字，財(cái)政預(yù)算赤字不意味著財(cái)政現(xiàn)金流就必然緊張，只要現(xiàn)金流沒(méi)有問(wèn)題，那么可以預(yù)見(jiàn)的是短期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可控。從財(cái)政現(xiàn)金的全口徑看，截止2014年12月，財(cái)政國(guó)庫(kù)現(xiàn)金達(dá)到31275.3億，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算滾存結(jié)余現(xiàn)金50408.76億，即使不考慮政府基金預(yù)算結(jié)余及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算結(jié)余，中國(guó)政府財(cái)政現(xiàn)金流不僅沒(méi)有赤字，而且現(xiàn)金存量達(dá)到8萬(wàn)億以上。世界上尚未出現(xiàn)擁有如此巨額現(xiàn)金流的政府出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)的，由此揭示了中國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)短期可控的事實(shí)。當(dāng)然，當(dāng)前中國(guó)既發(fā)行大量債務(wù)又保留巨額現(xiàn)金的做法實(shí)質(zhì)上違背了財(cái)務(wù)成本最小化的原則，凸顯了財(cái)政管理效率低下的問(wèn)題。
除此之外，財(cái)政國(guó)庫(kù)現(xiàn)金存量年底劇減的事實(shí)還有助于解釋財(cái)政年底“突擊花錢(qián)”的現(xiàn)象。在本次中國(guó)“兩會(huì)”，該問(wèn)題再次引發(fā)關(guān)注。2014年11月之前財(cái)政國(guó)庫(kù)現(xiàn)金月度波動(dòng)不超過(guò)8000億，但財(cái)政國(guó)庫(kù)現(xiàn)金從2014年11月的45422.42億下降到12月的31275.3億，大幅下降1.4萬(wàn)億，表明財(cái)政資金年底大量從國(guó)庫(kù)轉(zhuǎn)入社會(huì)，“突擊花錢(qián)”的事實(shí)得到驗(yàn)證，這在歷年來(lái)已經(jīng)呈現(xiàn)常態(tài)化。出現(xiàn)這種情況的原因是多方面的。中國(guó)每年都是在3月份的人大會(huì)上批復(fù)中央財(cái)政預(yù)算，促使中央財(cái)政預(yù)算實(shí)際執(zhí)行期限只有9個(gè)月，年底支出壓力就必然增大。同時(shí)，預(yù)算單位申報(bào)項(xiàng)目往往傾向于多報(bào)預(yù)算導(dǎo)致項(xiàng)目支出進(jìn)度小于預(yù)算計(jì)劃，有些財(cái)政部門(mén)撥款“前緊后松”的問(wèn)題也促使財(cái)政支出壓力往年底集中。當(dāng)然，目前財(cái)政尚未構(gòu)建預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績(jī)效評(píng)估的高效體制，財(cái)政預(yù)算編制科學(xué)性不高是導(dǎo)致年底“突擊花錢(qián)”的根本原因。
上述羅列的財(cái)政口徑的例子僅僅是冰山一角，近年來(lái)備受外界關(guān)注的中國(guó)財(cái)政在國(guó)防、教育、醫(yī)療、三農(nóng)等領(lǐng)域的投入測(cè)算都有著頗為復(fù)雜的口徑問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，大至全國(guó)財(cái)政收支，小至鄉(xiāng)村的財(cái)務(wù)收支，都有著各種各樣的口徑問(wèn)題。同樣的，財(cái)政口徑不僅在中國(guó)頗為復(fù)雜，在其他國(guó)家也有同樣的現(xiàn)象，比如國(guó)債，有些國(guó)家不包括地方政府債務(wù)，有些國(guó)家不包括社會(huì)保障債務(wù)，有些國(guó)家不包括政府隱性債務(wù)。各國(guó)財(cái)政數(shù)據(jù)口徑不僅與財(cái)政制度設(shè)計(jì)有關(guān)，而且與各國(guó)的政治體制有關(guān)，財(cái)政口徑復(fù)雜難懂也就不難理解。
在此背景下，社會(huì)難以提供各種口徑的數(shù)據(jù)，但不同財(cái)政口徑的數(shù)據(jù)隱藏諸多重要的信息，熟悉財(cái)政口徑就成為研究財(cái)政問(wèn)題的前提，政府所需要做的不是修改口徑，而是堅(jiān)持同口徑的數(shù)據(jù)的持續(xù)發(fā)布，讓不同的人群能夠各取所需。
結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況來(lái)說(shuō)，2007年以來(lái)中國(guó)實(shí)施財(cái)政預(yù)算收支分類(lèi)改革，去年又大幅修訂《預(yù)算法》，這些都可能構(gòu)成對(duì)財(cái)政口徑的巨大影響。中國(guó)政府應(yīng)首先持續(xù)更新原有口徑的歷史數(shù)據(jù)，再考慮以新的口徑發(fā)布其他數(shù)據(jù)，這樣才能讓相關(guān)部門(mén)根據(jù)不同口徑的數(shù)據(jù)得出更客觀的結(jié)論，也才能讓外界更好理解李克強(qiáng)與樓繼偉關(guān)于赤字率的差異。
文/陳建奇 金融時(shí)報(bào)
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