南海問題關(guān)系到領(lǐng)土和主權(quán)，但在當(dāng)前日趨復(fù)雜的國(guó)際和地區(qū)環(huán)境背景下，中國(guó)的外交政策制定者應(yīng)摒棄簡(jiǎn)單的 “軟”、“硬” 之爭(zhēng)，聚焦于趨利避害，實(shí)現(xiàn)利益最大化。

近期，中美兩國(guó)在南海問題上的博弈有升溫的趨勢(shì)。

8 月底，中美軍機(jī)在南海近距離對(duì)峙，引發(fā)雙方隔空喊話。9 月初，美國(guó)在馬來西亞部署 P-8 偵察機(jī)，也讓外界揣測(cè)美國(guó)軍力是否會(huì)更多介入南海。中國(guó)海軍司令員吳勝利上將最近在訪美期間也明確表示，中美之間存在原則性分歧，只要美軍飛機(jī)繼續(xù)在南海對(duì)中國(guó)實(shí)施抵近偵察，中國(guó)的識(shí)別查證行為就不會(huì)停止。這番言論既為中美關(guān)系增添了更多的現(xiàn)實(shí)主義色彩，也讓中美在南海對(duì)抗的意味更為濃厚。

作為一個(gè)域外國(guó)家，美國(guó)一直在南海問題上扮演著重要角色。我們應(yīng)該如何理解美國(guó)的南海政策？美國(guó)在南海問題上利益和政策目標(biāo)又是什么？布魯金斯學(xué)會(huì)近期發(fā)表的政策報(bào)告《正確看待南海問題》（Keeping the South China Sea in Perspective）或許能提供一種認(rèn)識(shí)的角度。同時(shí)，其中的觀點(diǎn)也能為中國(guó)的南海政策提供啟示。

美國(guó)應(yīng)保持 “積極的介入姿態(tài)”

這篇由貝德（Jeffrey Bader）、李侃如（Kenneth Lieberthal）、邁克德維特（Michael McDevitt）三位重量級(jí)人物共同撰寫的報(bào)告指出，美國(guó)在亞太的存在以及亞太政策，在過去 35 年中保持了地區(qū)的總體繁榮和穩(wěn)定，美國(guó)自身也從中受益良多。但在當(dāng)前中國(guó)崛起的背景下，美國(guó)在地區(qū)面臨的挑戰(zhàn)上升，南海問題就是其中之一：島嶼主權(quán)爭(zhēng)端引發(fā)地區(qū)國(guó)家民族主義興起，導(dǎo)致地區(qū)沖突可能性升高；中國(guó)反對(duì)外國(guó)艦機(jī)穿越專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，將對(duì)南海自由通航造成影響；中國(guó)在南海的一系列舉動(dòng)挑戰(zhàn)了現(xiàn)行地區(qū)規(guī)范和秩序，如果美國(guó)不加以應(yīng)對(duì)，將影響美國(guó)與地區(qū)伙伴國(guó)家的同盟關(guān)系，甚至動(dòng)搖美國(guó)亞太政策基石。因此，美國(guó)有必要繼續(xù)在南海問題上保持 “積極的介入姿態(tài)”（active engagement）。

但是，南海問題非常復(fù)雜，特別是與領(lǐng)土主權(quán)歸屬等關(guān)系到民族情緒的因素息息相關(guān)，徹底得到解決依然遙遙無期。南海并不是美國(guó)核心利益，幾個(gè)無人居住小島究竟歸誰所有，與美國(guó)關(guān)系不大。美國(guó)在南海問題上也面臨利益沖突，特別是在 “維護(hù)地區(qū)秩序穩(wěn)定” 和 “與中國(guó)發(fā)展建設(shè)性關(guān)系” 之間取得平衡，在政策規(guī)劃和實(shí)施上更應(yīng)該謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)。因此報(bào)告指出，要討論美國(guó)的南海政策，首先要厘清美國(guó)在南海的利益訴求。

報(bào)告認(rèn)為，對(duì)美國(guó)而言，在南海問題上的利益訴求主要包含在以下幾個(gè)方面：保護(hù)民用和軍用艦船和飛機(jī)的通行自由；保護(hù)自由貿(mào)易；確保各相關(guān)方和平解決爭(zhēng)端；維護(hù)聯(lián)合國(guó)海洋法公約中的國(guó)際準(zhǔn)則；推動(dòng)各方通過共同外交行動(dòng)解決爭(zhēng)端，并在 2002 年《南海各方行為宣言》基礎(chǔ)上制定《南海行為準(zhǔn)則》。

堅(jiān)持原則，而非選邊站隊(duì)

報(bào)告認(rèn)為，南海問題與烏克蘭危機(jī)有本質(zhì)區(qū)別。南海問題雖然會(huì)對(duì)地區(qū)形勢(shì)造成沖擊，但總體上并沒有對(duì)現(xiàn)行國(guó)際秩序和相關(guān)國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)完整造成根本性顛覆。因此，美國(guó)不能將中國(guó)在南海的行為看作中美 “新冷戰(zhàn)” 的開端。中美兩國(guó)之間有著廣泛和合作空間，中美兩國(guó)在南海問題上的爭(zhēng)議不應(yīng)該成為兩國(guó)關(guān)系的中心議題。這樣只會(huì)加劇兩國(guó)對(duì)于彼此戰(zhàn)略意圖的猜疑，也會(huì)刺激南海問題其他聲索國(guó) “魯莽行事”，試圖從緊張態(tài)勢(shì)漁利。中美關(guān)系不能被南海問題所綁架。

報(bào)告指出，美國(guó)在南海問題上習(xí)慣 “條件反射式” 地與其他聲索國(guó) “抱團(tuán)”，站到中國(guó)的對(duì)立面上，這是一個(gè)錯(cuò)誤的選擇。美國(guó)在南海問題上應(yīng)該堅(jiān)持原則，而非選邊站隊(duì)。這就意味著如果南海問題任何一方采取挑釁或容易引起沖突的言行，美國(guó)都應(yīng)該采取措施加以制止。同時(shí)，美國(guó)官員在就南海問題發(fā)表公開講話和評(píng)論時(shí)，也應(yīng)降低調(diào)門，避免過度刺激中國(guó)，讓中國(guó)認(rèn)為美國(guó)在南海 “拉偏架”，并產(chǎn)生美國(guó)利用南海問題遏制中國(guó)的印象。

報(bào)告還建議，美國(guó)應(yīng)批準(zhǔn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，并鼓勵(lì)中國(guó)大陸和臺(tái)灣在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》框架下講清 “九段線” 的含義。美國(guó)還應(yīng)支持中國(guó)與東盟各國(guó)就南海行為準(zhǔn)則盡快達(dá)成協(xié)議，鼓勵(lì)各相關(guān)國(guó)家共同開發(fā)南海資源。同時(shí)，由于中國(guó)在南海的 “示強(qiáng)行為”，越南和菲律賓等東盟國(guó)家正在尋求與美國(guó)建立更為緊密的安全聯(lián)系，美國(guó)也應(yīng)考慮適當(dāng)放松對(duì)越南的武器禁運(yùn)，幫助其提升應(yīng)對(duì)海上安全能力。

中國(guó)：也應(yīng)正確看待南海問題？

雖然這篇政策報(bào)告討論的是美國(guó)的南海政策，但是報(bào)告所提出的，美國(guó)制定南海政策應(yīng)聚焦自身核心利益，即保證艦機(jī)通行自由、維護(hù)地區(qū)和國(guó)際秩序、創(chuàng)造和平解決爭(zhēng)端的環(huán)境，對(duì)于中國(guó)來說似乎也有不少啟示。

的確，南海問題關(guān)系到中國(guó)的領(lǐng)土和主權(quán)，但是在當(dāng)前日趨復(fù)雜的國(guó)際和地區(qū)環(huán)境背景下，如何規(guī)劃、運(yùn)籌好政策措施，真正做到趨利避害，取得利益最大化，值得中國(guó)的外交政策制定者仔細(xì)考量。從這個(gè)角度來說，今年 5 月的中建南項(xiàng)目就存在不少問題：雖然中國(guó)在南海重申了主權(quán)，但是與越南這個(gè)重要的社會(huì)主義鄰國(guó)的關(guān)系一度降到冰點(diǎn)，越南甚至爆發(fā)了大規(guī)模排華騷亂。事后，中越雙方費(fèi)了很大力氣才實(shí)現(xiàn)關(guān)系轉(zhuǎn)寰，而 981 平臺(tái)也并沒有在中建南海域取得重大油氣資源發(fā)現(xiàn)，中國(guó)在整個(gè)事件中取得的實(shí)際利益比較有限。

其實(shí)，對(duì)于中國(guó)而言，南海政策應(yīng)該是周邊外交政策的一部分，而構(gòu)建、拓展、維護(hù)有利的周邊安全形勢(shì)，為國(guó)內(nèi)改革、發(fā)展大局創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，才是中國(guó)周邊外交政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。因此，摒棄簡(jiǎn)單的 “軟”、“硬” 之爭(zhēng)，更加全面、正確的看待南海問題，是中國(guó)在制定南海政策時(shí)首先需要認(rèn)真考慮的。

文/歸宿 政見

參考文獻(xiàn)：

Bader, J., Lieberthal, K. & McDevitt，M. (2014). Keeping the South China Sea in perspective. Brookings The Foreign Policy Brief.

轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明：北緯40° » 南海問題如何實(shí)現(xiàn)利益最大化？