提高統籌層級之難

在我國，各地養老金收支呈現明顯的“貧富不均”。3.5萬億養老金結余中，有9個地區截止2014年底城鎮職工基本養老保險基金結余超千億，分別是北京、山西、遼寧、上海、江蘇、廣東、四川、浙江和山東。大量勞動力涌入，是這些地區出現大量結余的原因之一。

提高養老金統籌層級，一直是養老金改革的重要方向。2010年的《中華人民共和國社會保險法》規定：基本養老保險基金逐步實行全國統籌，其他社會保險基金逐步實行省級統籌，具體時間、步驟由國務院規定。

此次管理辦法的征求意見稿中也寫道，“各省、自治區、直轄市作為養老基金委托投資的委托人”。

但直到目前為止，省級統籌依然未能實現，大筆的養老金結余并不掌握于省級政府，而是沉淀在2000多個市、縣政府手中。

因為并沒有保值增值的明確指標，絕大多數地區將養老金結余存在銀行或購買國債，甚至選擇的是活期存款或一年期定息存款。

鄭秉文認為這樣做的原因是多重的，其中之一是地方政府沒有預期，不知道在未來若干年收入和支出的情況，不知道是否有或有多少缺口，沒有預測，所以對流動性就沒有要求，也沒有政策可依。鑒于不知道該存多久，以防萬一就選擇了最短期的，挨一年算一年。

對于銀行來說，這卻是筆劃算的買賣。地方政府選擇當地銀行存儲財政專戶中的養老金結余，動輒百萬千萬，對于銀行來說利息越低、收益越高。

清華大學公共管理學院教授楊燕綏對南方周末說：“這個錢存在財政賬戶里，地方財政很高興，放在哪個銀行都有好處”。她估算，從2009年到現在，城鄉居民的養老金個人賬戶有3800多億元，存在地方商業銀行里是大塊的奶酪。

雖然貶值普遍存在，但放在市縣級政府賬戶里的錢，要交上去也并不容易。

對于收大于支的市縣來說，并不愿將養老金結余向上統籌，因為在我國很多地方，都存在財政吃緊時先行“墊付”或“挪用”養老金的現象。如果將統籌層級提到省一級，許多市縣政府就失去了這一便利“財源”。

而對于收不抵支的地區，則是上級政府不愿提高統籌層級。“養老金統籌管收還要管發，如果收4個人、發6個人的，省級政府還要貼錢，就沒有統籌上來的積極性。” 楊燕綏說，“所以收錢的手不愿意放，發錢時不愿意承擔責任，目前的情況就是發不出養老金的地區都愿意往上統籌，有結余的地方都不愿意割肉共享。”

全國社會保障基金理事會規劃研究部主任熊軍也對南方周末說，“統籌層次的變化，意味著責任主體的變化。統籌上去一個層次，就會少一個層次的收入。這是個財政事權和財權的關系問題。”

同時他認為統籌層次低，是財政需要大量補貼的原因，“各地收支情況不同，有些地方有結余，有些地方要靠財政補貼。只要資金還散落各地，財政對不均衡的補貼就不會消失。”

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