在“頁巖氣革命”推動下，美國國內(nèi)圍繞奧巴馬政府應(yīng)否放松出口液化天然氣問題展開了一場辯論。從最初重點關(guān)注天然氣出口的國內(nèi)經(jīng)濟影響，到烏克蘭危機爆發(fā)后迅速轉(zhuǎn)向?qū)μ烊粴獾鼐壵蝺r值的熱議。這場辯論對奧巴馬第二任期的能源政策與能源外交選擇產(chǎn)生了顯著影響。為確保天然氣出口在滿足國內(nèi)經(jīng)濟需求和實現(xiàn)外交政策目標(biāo)之間取得平衡，奧巴馬政府將按現(xiàn)有程序和進度審批出口項目，并把出口天然氣納入正在進行的ＴＰＰ與ＴＴＩＰ談判之中，以回應(yīng)國內(nèi)外相關(guān)訴求。
美國液化天然氣出口：國內(nèi)博弈及其戰(zhàn)略影響
過去十年中，美國天然氣市場在“頁巖氣革命”的推動下經(jīng)歷了巨大變化。２００５年－２００６年間，美國能源情報署（ＥＩＡ）曾對本國天然氣市場的供需情況做出判斷，認為美國在很長一段時期內(nèi)仍是世界天然氣的買方市場，國內(nèi)供不應(yīng)求的狀況將維持不變。這一判斷引發(fā)美國興建液化天然氣進口設(shè)施與主要天然氣出口國擴大對美出口產(chǎn)能的熱潮。然而在２００８年后，得益于頁巖氣儲量評估與實際產(chǎn)量的大幅提高，美國天然氣市場的供求關(guān)系急劇變化。至２０１０年，頁巖氣年產(chǎn)量已占到美國天然氣總產(chǎn)量的２２．６％。同時，美國天然氣的凈進口量占天然氣消費總量的比重下降至１０．７％。
隨著頁巖氣產(chǎn)量的不斷提升，美國開始擺脫天然氣買方市場的角色。國際能源署（ＩＥＡ）２０１３年１０月發(fā)布的最新報告顯示，美國或已取代俄羅斯成為全球最大的油氣生產(chǎn)國，標(biāo)志著國際能源格局出現(xiàn)重大變化。至２０３０年左右，天然氣將超越石油成為美國能源結(jié)構(gòu)中最大的消費種類。供給的爆炸式增長和管道運輸能力的不斷增強，壓低了美國國內(nèi)的天然氣期貨價格，使其有望在未來２０年內(nèi)維持于每百萬英熱單位４－５美元的區(qū)間。美國能源情報署的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，美國今年的天然氣產(chǎn)量將再提高４％，連續(xù)第四年刷新紀錄。持續(xù)充足的供應(yīng)穩(wěn)定了美國能源消費者對天然氣市場的心理預(yù)期，同時也使美國天然氣在國際市場上體現(xiàn)出明顯的價格優(yōu)勢。美國天然氣與歐洲及東亞市場天然氣現(xiàn)貨之間的巨大價差，對美國天然氣生產(chǎn)商產(chǎn)生了巨大吸引力，如果加上液化運輸至歐亞地區(qū)的成本，美國天然氣在價格上仍具競爭優(yōu)勢。于是，美國國內(nèi)圍繞液化天然氣出口問題展開了一場辯論。隨著烏克蘭危機的爆發(fā)，這場辯論進一步深化?？傮w而言，隨著美國油氣生產(chǎn)格局的改變，天然氣的經(jīng)濟價值和地緣政治價值正在逐步凸顯。
一、“頁巖氣革命”與美國液化天然氣出口之爭
２００８年以來，得益于水力壓裂與水平鉆井技術(shù)的應(yīng)用，美國頁巖氣產(chǎn)量大幅提高，天然氣市場出現(xiàn)供過于求的局面，天然氣價格持續(xù)走低。與歐洲和東亞市場相比，美國天然氣在價格上已擁有很強的競爭優(yōu)勢，出口天然氣具備一定可行性。傳統(tǒng)上，美國的天然氣主要通過管道形式向北美鄰國輸出。自上世紀３０年代起，美國就開始向加拿大、墨西哥等國出口管道天然氣。１９９４年《北美自由貿(mào)易協(xié)定》簽訂后，新的區(qū)域跨境天然氣運輸管道相繼竣工，提升了美國與加拿大、墨西哥兩國的管道天然氣貿(mào)易規(guī)模。至２０１０年，美國出口加拿大和墨西哥的管道天然氣數(shù)量已占到當(dāng)年美國天然氣出口總量的９４％。相比之下，以液化形式出口北美以外的美國天然氣數(shù)量很少。頁巖氣開發(fā)商業(yè)化使得美國天然氣產(chǎn)量大增。自２０１１年起，美國國內(nèi)有關(guān)將富余天然氣液化出口歐亞市場的呼聲逐漸高漲。根據(jù)業(yè)界人士推算，在滿足國內(nèi)經(jīng)濟需求的前提下，目前美國每年還可對外出口１０００億立方米左右的天然氣。作為世界貿(mào)易組織成員，美國沒有理由采取限制出口方式將這部分天然氣留在國內(nèi)。１９９４年關(guān)貿(mào)總協(xié)定（ＧＡＴＴ）第十一款第一項規(guī)定，世貿(mào)組織成員國不得隨意在關(guān)稅或相關(guān)稅收之外對進出口商品施加禁令或限制措施，除非是出于保存可耗竭自然資源或有必要保護人類健康的目的才可以這么做。因此，如果美國限制天然氣出口，不但必須同時限制國內(nèi)的天然氣生產(chǎn)，而且也有損自己作為全球自由貿(mào)易倡導(dǎo)者的地位。
然而根據(jù)本國法律，美國政府需要對包括天然氣在內(nèi)的能源商品實行出口審核。根據(jù)１９９２年修訂的《天然氣法》，美國與自由貿(mào)易伙伴國家的天然氣貿(mào)易行為被自動默認為“與公眾利益相一致”，可以執(zhí)行簡單迅捷的審核路徑。而對于非自由貿(mào)易伙伴國而言，出口天然氣均須由美能源部和設(shè)在能源部內(nèi)的獨立監(jiān)管機構(gòu)聯(lián)邦能源管理委員會（ＦＥＲＣ）逐項進行嚴格的“公眾利益審核”，評估其對美國能源安全、經(jīng)濟貿(mào)易、消費者、產(chǎn)業(yè)界、環(huán)境等各方面影響。任何美國企業(yè)實體出口天然氣的行為都必須事先征得能源部的批準，然后再由聯(lián)邦能源管理委員會決定天然氣出口設(shè)施的建造與運營。正因為如此，辯論的焦點集中在奧巴馬政府是否應(yīng)該放松向非自貿(mào)伙伴國出口液化天然氣。
呼吁奧巴馬政府放松出口的主要是天然氣生產(chǎn)企業(yè)及其行業(yè)團體。殼牌公司（Ｓｈｅｌｌ）認為，美國天然氣供應(yīng)量足以滿足國內(nèi)市場需求，增加液化天然氣出口幾乎不會對國內(nèi)天然氣價格產(chǎn)生影響。在實現(xiàn)恰當(dāng)管理的前提下，按照市場供需狀況增加出口反而可以刺激更大規(guī)模的天然氣供應(yīng)與基礎(chǔ)設(shè)施投資，創(chuàng)造就業(yè)崗位，增加貿(mào)易收入，從而為美國經(jīng)濟復(fù)蘇提供強勁動力。以追求經(jīng)濟效益最大化而聞名的美國石油學(xué)會（ＡｍｅｒｉｃａｎＰｅｔｒｏｌｅｕｍＩｎｓｔｉｔｕｔｅ）２０１３年５月發(fā)布的研究報告預(yù)測，美國ＧＤＰ的凈收益將隨著液化天然氣出口量的增長而不斷提高。同時，由美國石油學(xué)會主導(dǎo)進行的民調(diào)顯示，７１％的美國人認為天然氣出口將有助于創(chuàng)造就業(yè)，而６６％的美國人相信這樣做有益于美國經(jīng)濟。①美國石油學(xué)會還攜手美國天然氣聯(lián)盟（ＡｍｅｒｉｃａｎＮａｔｕｒａｌＧａｓＡｌｌｉａｎｃｅ）斥巨資進行油氣開發(fā)的廣告宣傳，僅２０１１年到２０１２年就投入２．４５億美元，旨在軟化關(guān)鍵選舉州選民加強能源監(jiān)管的立場。
與此同時，智庫專家與天然氣生產(chǎn)商及其行業(yè)團體遙相呼應(yīng)，不約而同地指出放松出口可能為美國帶來的地緣政治利益：不但可以鞏固和深化美國與歐洲及亞太國家的盟友關(guān)系，而且能預(yù)防和阻止俄羅斯、伊朗、委內(nèi)瑞拉等國聯(lián)手，形成能源壟斷權(quán)力。具體而言，美國通過放寬液化天然氣對歐出口，有助于土耳其減少從伊朗進口天然氣，同時降低烏克蘭、捷克、匈牙利、希臘等中東歐國家對俄羅斯天然氣的依賴度。萊斯大學(xué)貝克研究所的研究指出，放松液化天然氣出口不但可以讓美國與歐盟形成更緊密的經(jīng)濟伙伴關(guān)系，還可間接削弱俄羅斯對歐洲國家的地緣政治影響，為美保持對伊朗制裁增加底氣。企業(yè)研究所（ＡＥＩ）的專家也認為，在福島核事故背景下，美國獲得了向日、韓等亞太國家出口天然氣的歷史機遇，從而得以在能源供應(yīng)領(lǐng)域協(xié)調(diào)、強化與這些國家的經(jīng)濟聯(lián)系，進一步推動ＴＰＰ談判。同樣，天然氣出口有望轉(zhuǎn)化為美國在亞太地區(qū)的地緣政治優(yōu)勢，讓日、韓減少對伊朗等中東國家和俄羅斯的能源依賴，使它們成為在亞太與美國共同維護地區(qū)安全穩(wěn)定的更可信賴的盟友。美國安全項目（ＡｍｅｒｉｃａｎＳｅｃｕｒｉｔｙＰｒｏｊｅｃｔ）２０１３年３月發(fā)布的報告認為，天然氣大規(guī)模出口符合美國的國家安全利益。
經(jīng)過天然氣生產(chǎn)商的反復(fù)游說和智庫專家的觀點推動，越來越多的國會議員表態(tài)支持放松對非自貿(mào)伙伴國出口液化天然氣。２０１３年１月，多名民主黨、共和黨眾議員共同提出一項名為《加快向美國盟友出口液化天然氣》的議案。７月，又有１１位民主黨參議員和２３位共和黨參議員聯(lián)名致信奧巴馬政府能源部，要求加快液化天然氣出口項目的決定，拋棄個案審查，轉(zhuǎn)而采用批量處理方式。２０１４年２月，眾議院能源與商業(yè)委員會發(fā)布報告稱，加快天然氣出口是有助于國內(nèi)經(jīng)濟繁榮和強化盟友關(guān)系的“雙贏”做法。同時，詹姆斯·英霍夫（ＪａｍｅｓＩｎｈｏｆｅ）、邁克爾·特納（ＭｉｃｈａｅｌＴｕｒｎｅｒ）等共和黨眾議員再次提出議案，主張美國應(yīng)加快對北約成員國和日本出口天然氣的審批速度。不過，上述議案至今依然擱置在相應(yīng)的小組委員會當(dāng)中，未能進入眾議院的全體討論范圍。
相對而言，反對放松出口的陣營包括天然氣發(fā)電廠商、能源密集型制造業(yè)、化工行業(yè)、公用事業(yè)公司等天然氣消費者及環(huán)保組織，他們認為奧巴馬政府應(yīng)該強化天然氣生產(chǎn)和出口領(lǐng)域的監(jiān)管。制造業(yè)是美國國內(nèi)所有天然氣消費者中提供產(chǎn)品附加值最高的行業(yè)領(lǐng)域。其中，化工業(yè)為使用天然氣原料而付出的每一美元都將產(chǎn)出八美元的經(jīng)濟附加值。增加天然氣用量有助于壓低美國制造業(yè)的能源成本，提高美國企業(yè)的競爭力。代表化工、塑料、水泥、造紙、食品加工、鋼鐵、玻璃、制藥、鋁業(yè)、釀造等眾多制造行業(yè)利益的工業(yè)能源消費者協(xié)會（ＩｎｄｕｓｔｒｉａｌＥｎｅｒｇｙＣｏｎｓｕｍｅｒｓＡｓｓｏｃｉａｔｉｏｎ）負責(zé)人表示，目前制造業(yè)消費約三分之一的天然氣與電力，而電力的三分之一又是依靠天然氣生產(chǎn)而來。對于能源密集型工業(yè)而言，天然氣出口帶來的電力價格變化將影響企業(yè)在全球市場的競爭力。天然氣發(fā)電廠商和公用事業(yè)部門也擔(dān)心天然氣大量出口會抬高其國內(nèi)價格，增加生產(chǎn)生活成本。根據(jù)美國能源情報署的評估，如果按照年均６００億～１２００億立方米的規(guī)模出口液化天然氣，美國國內(nèi)天然氣價格會上漲３％～９％，電力價格會上漲１％～３％。負責(zé)美國天然氣分配系統(tǒng)運作的公用燃氣協(xié)會（ＡｍｅｒｉｃａｎＰｕｂｌｉｃＧａｓＡｓｓｏｃｉａｔｉｏｎ）認為，大量出口液化天然氣的長期效應(yīng)是災(zāi)難性的，由于屆時國內(nèi)天然氣市場成為全球天然氣市場的一部分，美國天然氣價格上揚與多變將重新成為常態(tài)，居民尤其是低收入家庭勢必受到?jīng)_擊，導(dǎo)致開支增加。
自然資源保護委員會（ＮａｔｕｒａｌＲｅｓｏｕｒｃｅｓＤｅｆｅｎｓｅＣｏｕｎｃｉｌ）、塞拉俱樂部（ＳｉｅｒｒａＣｌｕｂ）等環(huán)保組織認為，在缺乏有效保護措施的情形下大量開采頁巖氣將加劇水資源緊張局面，開采壓裂液等化學(xué)試劑和壓裂返排液可能通過密封不良的套管壁等通道污染地下飲用水源，從而加劇環(huán)境風(fēng)險。另一些環(huán)保組織的理由則是天然氣雖不如太陽能、風(fēng)能等可再生能源清潔，但在能效與溫室氣體排放方面仍勝于煤炭與石油，放松出口將減少其國內(nèi)使用量，從而阻礙美國實現(xiàn)節(jié)能減排與應(yīng)對氣候變化目標(biāo)。環(huán)保組織的上述主張確實擁有一定民意基礎(chǔ)。根據(jù)《科學(xué)美國人》雜志公布的德州大學(xué)奧斯汀分校商學(xué)院２０１１至２０１３年開展民調(diào)的結(jié)果，大多數(shù)美國人反對出口國內(nèi)天然氣，尤其要求對油氣開采中使用的水力壓裂活動加強監(jiān)管。盡管美國國內(nèi)的天然氣消費者和環(huán)保人士獲得一定的民意支持，但天然氣生產(chǎn)商擁有的資金優(yōu)勢和智庫專家掌握的話語權(quán)卻使這場辯論的天平倒向擴大解禁范圍的一邊。
過去兩三年間，美國國內(nèi)圍繞“頁巖氣革命”的意義尤其是政府應(yīng)否放松對非自貿(mào)伙伴國出口液化天然氣的問題展開了一場辯論，支持者與反對者各執(zhí)一詞。就總體而言，除少數(shù)政治精英指出了天然氣有望成為美國新的地緣政治工具之外，能源界人士、制造業(yè)者、能源消費者和環(huán)保組織的目光仍主要聚焦在液化天然氣出口對美國宏觀經(jīng)濟復(fù)蘇、就業(yè)增長、民生改善和環(huán)保目標(biāo)實現(xiàn)等問題的潛在利弊之上。相比之下，美國國內(nèi)針對地緣戰(zhàn)略層面，抑或涉及地區(qū)與全球?qū)用娼?jīng)濟、外交和安全關(guān)系影響的討論仍不夠充分。
二、烏克蘭危機與液化天然氣出口地緣政治
２０１３年１１月以來，烏克蘭與歐盟在商簽“聯(lián)系國”協(xié)定過程中遭遇國內(nèi)反對派勢力的強烈抵制，最終導(dǎo)致亞努科維奇政權(quán)垮臺，并引發(fā)一系列國內(nèi)動蕩以及俄羅斯與美歐等西方國家的對峙。在此過程中，俄羅斯利用自身在天然氣供應(yīng)領(lǐng)域的影響力向烏克蘭新政權(quán)和歐盟施壓。俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司一面聲稱將不再以折扣價向烏克蘭出售天然氣，同時不斷向烏追討天然氣債款。美歐國家始終對俄羅斯數(shù)次單方面對烏克蘭“斷氣”的作為心懷不滿，如今當(dāng)烏克蘭等歐洲國家再度面臨“斷氣”風(fēng)險時，美國國內(nèi)反響強烈，圍繞政府應(yīng)否放松液化天然氣出口的辯論因此走向深入，從關(guān)注國內(nèi)經(jīng)濟復(fù)蘇和就業(yè)增長進一步向關(guān)注國際地緣政治價值轉(zhuǎn)變。烏克蘭危機為奧巴馬政府及美國各界人士深入評估和檢討天然氣的地緣政治價值提供了前所未有的機會。
油氣生產(chǎn)企業(yè)及其在國會的代言人聯(lián)合部分鷹派政客，借烏克蘭危機為加速液化天然氣出口背書。在美國石油學(xué)會的引領(lǐng)下，?？松梨诘饶茉雌髽I(yè)積極游說國會出臺放松天然氣出口監(jiān)管的法律。美國天然氣聯(lián)盟首席執(zhí)行官馬蒂·杜賓更是直言不諱，稱自己很愿意看到烏克蘭危機大幅提升液化天然氣出口辯論程度的事實。在這些企業(yè)的推動下，華盛頓Ｋ街的游說公司通過打烏克蘭危機牌，希望在國會推動新的油氣出口立法程序。
２０１４年３月的前兩周時間里，共和黨人控制的眾議院中已有不少于６個要求加速液化天然氣出口的議案被提出討論。與此同時，匈牙利、波蘭、斯洛伐克、捷克四國駐美大使也聯(lián)名致信眾議院共和黨籍議長約翰·博納和參議員民主黨領(lǐng)袖哈里·里德，希望美國國會推動加快天然氣的出口審批。博納很快發(fā)表聲明，指責(zé)奧巴馬總統(tǒng)未能對俄羅斯在烏克蘭的所作所為做出及時反應(yīng)，呼吁奧巴馬動用手中的行政權(quán)力加速天然氣出口審批，以此制衡普京。眾議院對外關(guān)系委員會支持通過出口更多的美國天然氣來削弱俄羅斯的能源主導(dǎo)權(quán)。該委員會主席、共和黨人埃德·羅伊斯認為，美國沒有理由不把天然氣視為回應(yīng)俄羅斯的“軟實力”。能源與商業(yè)委員會主席、共和黨人弗萊德·阿普頓也認為，擴大液化天然氣出口為美國對抗俄羅斯的能源影響力提供了機會，而且美國本身就肩負著開展能源外交的責(zé)任，理應(yīng)迅速采取行動。馬克·尤戴爾（ＭａｒｋＵｄａｌｌ）、馬克·伯吉奇（ＭａｒｋＢｅｇｉｃｈ）以及接任參議院能源與自然資源委員會主席不久的瑪麗·蘭德里約（ＭａｒｙＬａｎｄｒｉｅｕ）等民主黨參議員也感到，讓天然氣發(fā)揮地緣政治價值的時機已經(jīng)到來，贊成通過立法加速液化天然氣出口的審批進程。
盡管如此，環(huán)保團體、化工產(chǎn)品制造商、鋼鐵業(yè)界和電力生產(chǎn)商仍堅守陣地，反對假借幫助烏克蘭之名放松天然氣對外出口。由陶氏化學(xué)牽頭發(fā)起的團體“美國能源優(yōu)勢”（ＡｍｅｒｉｃａｎＥｎｅｒｇｙＡｄｖａｎｔａｇｅ）表示，借烏克蘭危機加速天然氣出口的做法完全不可取。在國會，以麻薩諸塞州參議員愛德華·馬凱為首的部分民主黨人也明確反對在烏克蘭危機背景下放松天然氣出口，他們認為這樣做意味著將美國制造業(yè)崗位一同出口，而現(xiàn)時美國絕不能放棄天然氣繁榮給國內(nèi)經(jīng)濟與能源安全帶來的好處，只能寄希望讓市場變化來慢慢化解國際沖突。
與此同時，更多美國政治精英在參與辯論的過程中開始理性思考液化天然氣出口究竟具有多大的地緣政治價值。不少人認為，即便美國趁此時機主動擴大對歐出口天然氣，其所能發(fā)揮的政治影響將十分有限。短期之內(nèi)，俄羅斯仍將是歐洲天然氣市場的主導(dǎo)力量，俄羅斯的管道天然氣擁有地理優(yōu)勢，可以較低成本快速運往歐洲。無論美國天然氣出口項目的審批進程如何加速，欲達到俄羅斯現(xiàn)有的年出口水平，需要耗費多年時間和數(shù)十億美元的投資。剛剛離任的美國駐俄大使邁克爾·麥克福爾指出，美國對歐出口天然氣可能要過數(shù)十年才會對俄羅斯帶來壓力。出口液化天然氣需要事先修建若干液化工廠和出口終端，可是自２０１１年以來，由康菲公司（ＣｏｎｏｃｏＰｈｉｌｌｉｐｓ）在阿拉斯加運營的美國唯一一座天然氣液化工廠始終處于關(guān)閉狀態(tài)。大多數(shù)美國天然氣出口終端尚未進入施工階段，即便是已經(jīng)獲批開建的薩賓管線（ＳａｂｉｎｅＰａｓｓ）項目也要等到２０１５年底才能初步交付使用，剩余出口終端的上馬運營則要等到２０１７年或是更晚。美國能源部長厄內(nèi)斯特·莫尼茲承認，目前美國既不具備出口液化天然氣的基礎(chǔ)設(shè)施能力，也無法決定天然氣出口的去向。
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