南海問題關(guān)系到領(lǐng)土和主權(quán)，但在當(dāng)前日趨復(fù)雜的國際和地區(qū)環(huán)境背景下，中國的外交政策制定者應(yīng)摒棄簡單的 “軟”、“硬” 之爭，聚焦于趨利避害，實現(xiàn)利益最大化。
近期，中美兩國在南海問題上的博弈有升溫的趨勢。
8 月底，中美軍機在南海近距離對峙，引發(fā)雙方隔空喊話。9 月初，美國在馬來西亞部署 P-8 偵察機，也讓外界揣測美國軍力是否會更多介入南海。中國海軍司令員吳勝利上將最近在訪美期間也明確表示，中美之間存在原則性分歧，只要美軍飛機繼續(xù)在南海對中國實施抵近偵察，中國的識別查證行為就不會停止。這番言論既為中美關(guān)系增添了更多的現(xiàn)實主義色彩，也讓中美在南海對抗的意味更為濃厚。
作為一個域外國家，美國一直在南海問題上扮演著重要角色。我們應(yīng)該如何理解美國的南海政策？美國在南海問題上利益和政策目標(biāo)又是什么？布魯金斯學(xué)會近期發(fā)表的政策報告《正確看待南海問題》（Keeping the South China Sea in Perspective）或許能提供一種認識的角度。同時，其中的觀點也能為中國的南海政策提供啟示。
美國應(yīng)保持 “積極的介入姿態(tài)”
這篇由貝德（Jeffrey Bader）、李侃如（Kenneth Lieberthal）、邁克德維特（Michael McDevitt）三位重量級人物共同撰寫的報告指出，美國在亞太的存在以及亞太政策，在過去 35 年中保持了地區(qū)的總體繁榮和穩(wěn)定，美國自身也從中受益良多。但在當(dāng)前中國崛起的背景下，美國在地區(qū)面臨的挑戰(zhàn)上升，南海問題就是其中之一：島嶼主權(quán)爭端引發(fā)地區(qū)國家民族主義興起，導(dǎo)致地區(qū)沖突可能性升高；中國反對外國艦機穿越專屬經(jīng)濟區(qū)，將對南海自由通航造成影響；中國在南海的一系列舉動挑戰(zhàn)了現(xiàn)行地區(qū)規(guī)范和秩序，如果美國不加以應(yīng)對，將影響美國與地區(qū)伙伴國家的同盟關(guān)系，甚至動搖美國亞太政策基石。因此，美國有必要繼續(xù)在南海問題上保持 “積極的介入姿態(tài)”（active engagement）。
但是，南海問題非常復(fù)雜，特別是與領(lǐng)土主權(quán)歸屬等關(guān)系到民族情緒的因素息息相關(guān)，徹底得到解決依然遙遙無期。南海并不是美國核心利益，幾個無人居住小島究竟歸誰所有，與美國關(guān)系不大。美國在南海問題上也面臨利益沖突，特別是在 “維護地區(qū)秩序穩(wěn)定” 和 “與中國發(fā)展建設(shè)性關(guān)系” 之間取得平衡，在政策規(guī)劃和實施上更應(yīng)該謹(jǐn)慎應(yīng)對。因此報告指出，要討論美國的南海政策，首先要厘清美國在南海的利益訴求。
報告認為，對美國而言，在南海問題上的利益訴求主要包含在以下幾個方面：保護民用和軍用艦船和飛機的通行自由；保護自由貿(mào)易；確保各相關(guān)方和平解決爭端；維護聯(lián)合國海洋法公約中的國際準(zhǔn)則；推動各方通過共同外交行動解決爭端，并在 2002 年《南海各方行為宣言》基礎(chǔ)上制定《南海行為準(zhǔn)則》。
堅持原則，而非選邊站隊
報告認為，南海問題與烏克蘭危機有本質(zhì)區(qū)別。南海問題雖然會對地區(qū)形勢造成沖擊，但總體上并沒有對現(xiàn)行國際秩序和相關(guān)國家領(lǐng)土主權(quán)完整造成根本性顛覆。因此，美國不能將中國在南海的行為看作中美 “新冷戰(zhàn)” 的開端。中美兩國之間有著廣泛和合作空間，中美兩國在南海問題上的爭議不應(yīng)該成為兩國關(guān)系的中心議題。這樣只會加劇兩國對于彼此戰(zhàn)略意圖的猜疑，也會刺激南海問題其他聲索國 “魯莽行事”，試圖從緊張態(tài)勢漁利。中美關(guān)系不能被南海問題所綁架。
報告指出，美國在南海問題上習(xí)慣 “條件反射式” 地與其他聲索國 “抱團”，站到中國的對立面上，這是一個錯誤的選擇。美國在南海問題上應(yīng)該堅持原則，而非選邊站隊。這就意味著如果南海問題任何一方采取挑釁或容易引起沖突的言行，美國都應(yīng)該采取措施加以制止。同時，美國官員在就南海問題發(fā)表公開講話和評論時，也應(yīng)降低調(diào)門，避免過度刺激中國，讓中國認為美國在南海 “拉偏架”，并產(chǎn)生美國利用南海問題遏制中國的印象。
報告還建議，美國應(yīng)批準(zhǔn)《聯(lián)合國海洋法公約》，并鼓勵中國大陸和臺灣在《聯(lián)合國海洋法公約》框架下講清 “九段線” 的含義。美國還應(yīng)支持中國與東盟各國就南海行為準(zhǔn)則盡快達成協(xié)議，鼓勵各相關(guān)國家共同開發(fā)南海資源。同時，由于中國在南海的 “示強行為”，越南和菲律賓等東盟國家正在尋求與美國建立更為緊密的安全聯(lián)系，美國也應(yīng)考慮適當(dāng)放松對越南的武器禁運，幫助其提升應(yīng)對海上安全能力。
中國：也應(yīng)正確看待南海問題？
雖然這篇政策報告討論的是美國的南海政策，但是報告所提出的，美國制定南海政策應(yīng)聚焦自身核心利益，即保證艦機通行自由、維護地區(qū)和國際秩序、創(chuàng)造和平解決爭端的環(huán)境，對于中國來說似乎也有不少啟示。
的確，南海問題關(guān)系到中國的領(lǐng)土和主權(quán)，但是在當(dāng)前日趨復(fù)雜的國際和地區(qū)環(huán)境背景下，如何規(guī)劃、運籌好政策措施，真正做到趨利避害，取得利益最大化，值得中國的外交政策制定者仔細考量。從這個角度來說，今年 5 月的中建南項目就存在不少問題：雖然中國在南海重申了主權(quán)，但是與越南這個重要的社會主義鄰國的關(guān)系一度降到冰點，越南甚至爆發(fā)了大規(guī)模排華騷亂。事后，中越雙方費了很大力氣才實現(xiàn)關(guān)系轉(zhuǎn)寰，而 981 平臺也并沒有在中建南海域取得重大油氣資源發(fā)現(xiàn)，中國在整個事件中取得的實際利益比較有限。
其實，對于中國而言，南海政策應(yīng)該是周邊外交政策的一部分，而構(gòu)建、拓展、維護有利的周邊安全形勢，為國內(nèi)改革、發(fā)展大局創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，才是中國周邊外交政策的出發(fā)點和落腳點。因此，摒棄簡單的 “軟”、“硬” 之爭，更加全面、正確的看待南海問題，是中國在制定南海政策時首先需要認真考慮的。
文/歸宿 政見
參考文獻：
Bader, J., Lieberthal, K. & McDevitt，M. (2014). Keeping the South China Sea in perspective. Brookings The Foreign Policy Brief.
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