中美應建立南海戰略穩定對話機制

從2015年以來，南海之爭已經在很大程度上從中國與東南亞聲索國之間在領土主權與海洋權益上的爭端，演變為中國與美國關于海上權力的戰略競爭。特朗普政府目前的南海政策延續并加強了奧巴馬后期的軍事威懾的態勢，但尚未有新的整體戰略出臺。

如果中美兩國能夠形成穩定的相互威懾的態勢，中美在南海的階段性戰略穩定并不難達成。為此，兩國需要啟動南海戰略問題高端對話，把南海議題從圍繞中國南沙島礁建設的“軍事化”問題轉向“戰略穩定”的問題，同時發展出一套有利于戰略穩定的南海互動“游戲規則”。

以軍事威懾為主的特朗普南海政策

在今年1月的參議院提名聽證會上，特朗普政府的候任國務卿蒂勒森曾失言表示“不允許中國進入”南沙在建島礁。在之后發給參議員的書面答復中，蒂勒森寫到：“美國不會允許中國利用其人工島嶼來脅迫其鄰國或限制南海的航行和飛越自由。美國會通過在任何國際法允許的地方繼續進行飛越、航行與運作的方式堅持航行和飛越自由。”

他還寫道：“在突發事件的情況下，美國及其盟友和伙伴國必須有限制中國進入并使用其人工島嶼從而對美國及其盟友和伙伴國構成威脅的能力。”

此外，他表示，為了威懾進一步的導致動蕩的行動并向盟友提供戰略保證，美國有接受風險的意愿。他將協調美國各政府部門設計出一個能威懾“中國進一步的脅迫和填海造地行動”的“整體政府方案”。

可見，蒂勒森的南海思維比奧巴馬政府的更具體、更直接也更具挑戰性。這一思維幾乎完全針對南沙島礁，而不是中國與東南亞聲索國之間的權益爭端。這一思維代表的核心戰略手段是威懾中國因這些島礁而大幅提升的南海實力，而途徑無疑是通過軍力投入來維持美軍相對于中國人民解放軍的海上軍事優勢。據日本媒體報道，美國國防部長馬蒂斯2月初訪問日本時，也曾私下表示，美國軍方將采取更為強硬的南海政策。

美軍下一次南海巡航

奧巴馬時期，美國分別在2015年10月、2016年1月、2016年5月和2016年10月針對南沙渚碧礁、西沙中建島、南沙永暑礁和西沙中建島與永興島附近的領海基線進行了所謂的“航行自由”軍事巡航。按照這一南沙與西沙輪換的規律，美軍下一次巡航將是在南沙，而且很可能是針對美濟礁。

按照美國的說法，前三次對渚碧礁、中建島和永暑礁的巡航，是挑戰中國關于外國軍艦在中國12海里領海內“無害通過”需要獲取中國政府許可的要求，而這在美國看來并不符合《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）的規定。第四次進入西沙群島領海基線，是挑戰中國在西沙劃設直線基線的做法，因為美國認為在《公約》框架下只有像印尼和菲律賓這樣的群島國家才能劃直線基線，而中國并非這樣的群島國家。

對美國而言，南沙美濟礁是下一次巡航的一個極具吸引力的目標。而巡航美濟礁，除了《公約》外，美國的另一大“法律旗幟”是去年7月公布的菲律賓單方面提出的針對中國的南海仲裁案《裁決》。按照這一《裁決》，美濟礁只是一個“低潮高地”，沒有領海、專屬經濟區和大陸架，只有500米安全區。美軍可以因此而在美濟礁12海里內甚至更近的海域里進行“非無害通過”，包括軍事活動。奧巴馬政府的四次巡航都由單艘驅逐艦進行；特朗普政府可能派遣艦艇編隊、甚至航母攻擊群進入12海里巡航 。此類大規模的“非無害通過”巡航將升級對中國的軍事挑釁。

從島礁巡航到南海常規軍事活動

然而，美軍針對島礁的“航行自由”巡航恐怕不是中國需要在南海面對的唯一挑戰。這一巡航是美國自1979年以來的一貫政策，初衷并非針對中國，而是為了挑戰所謂的“過度的海洋權益聲索”。自奧巴馬政府后期以來，美國的新思維是，此類巡航還遠遠不夠，美國應該在國際法允許的范圍內在南海展開常規軍事活動，包括軍演、訓練、情報收集等等，以展示戰略決心和加強軍事威懾。

一個值得注意的動向是，美國戰略界現在傾向于認為，由于中國對南沙島礁以及附近海域的權益聲索有相當大的模糊性，美國可以這個模糊性為由，把中國控制的島礁周邊的水域視作“公海”或美國所謂的“國際水域”，行使包括軍事活動在內的公海權利。奧巴馬政府前三次針對渚碧礁、中建島和永暑礁的巡航以“無害通過”為由，但這在美國國內被批評為在中國并未明確其聲索的情況下，反而合法化了中國對這些島礁的主權。此外，南海仲裁案《裁決》認為渚碧礁、美濟礁、東門礁、仁愛礁是“低潮高地”，美國就更可以此為由在這些島礁周邊海域進行常規軍事活動。

同時，有人主張，美國應以“回報”原則應對中國的南海政策，即美國只在中國尊重美國的國際法主張的基礎上尊重中國的國際法主張，從而迫使中國遵守美國認定的國際法。如果中國不尊重美國所認為的航行自由權，特別是軍機與軍艦在專屬經濟區內的航行與飛越自由權，美國也可否認中國在《公約》框架下在南海享有的航行自由權。美國認為中國在南海“國際水域”（即美國定義的12海里領海以外、包括專屬經濟區與公海的所有水域）對美軍行動的阻礙，違背了《公約》和習慣國際法，美國可以因此而否認中國的航行自由權。

在具體行動上，否認中國的航行自由權可以包括使用民用船只、海警甚至海軍力量阻止中國進入在建的南沙島礁。從這個思路出發，蒂勒森所說的“不允許中國進入”南沙島礁存在理論上的可能性。按照這一思路，美國甚至可以在其所定義的南海“國際海域”干擾中國海軍的行動。毫無疑問，這些動作將加大中美海上沖突的風險。

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