養老雙軌制由來已久，58年后退出歷史舞臺

建國伊始，養老雙軌制已存在。企業職工和公職人員的依據不同制度，公職人員的養老待遇優于企業職工。1958年，《國務院關于工人、職員退休處理的暫行規定》出臺，工人和公職人員的養老標準得到統一，養老雙軌制暫時退出歷史舞臺。

養老雙軌制建國初已存在，公職人員養老標準優于企業職工

養老金“雙軌制”由來已久。建國初期，企業職工的養老根據1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》，而機關事業單位的公務人員則根據其他條例來退 休的。譬如，1950年頒布的《中央級直屬機關暫行供給標準》中，就規定了公職人員的養老事項；1955年《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》、《國家 機關工作人員退職處理暫行辦法》等條例陸續頒布，正式規定了公職人員的退休標準。自此，公職人員的養老自成世界，且其養老標準優于企業職工。

58年國家統一職工和公職人員養老制度，養老“雙軌制”暫退出舞臺

養老金“雙軌制”一刀把公職人員和普通民眾劃分成兩個世界，普通民眾真金白銀繳納養老保險，而公職人員半毛錢不花卻享受比普通民眾更高的養老待遇。盡管養老金“雙軌制”招致了無數的口誅筆伐，但仍然屹立不倒。養老制度的統一看似是遙不可及的。

但其實它曾短暫退出過歷史舞臺。

1958年《國務院關于工人、職員退休處理的暫行規定》出臺，統一規定了職工和公職人員的養老。根據規定，企業職工及公職人員都不需繳納任何費用，費用源于財政，退休待遇與工作年限掛鉤，以退休時工資按一定比例計發。

之所以統一養老標準，是要降低公職人員的養老待遇，進而減輕財政負擔

1958年出臺養老新規后，公職人員的養老待遇便下降了。時任中華人民共和國勞動部部長馬文瑞說得最清楚：

“這個規定（即《國務院關于工人、職員退休處理的暫行規定》，編者注）的第四條規定，一般年老退休人員的退休費，按照 本人連續工齡的長短逐月發給本人工資的50％到70％，這和‘勞動保險條例’的規定是相同的。……新規定的退休費標準比之‘國家機關工作人員退休處理暫行 辦法’的規定（本人工資的50％至80％），對于少數人來說（即公務員人員，編輯注），是稍降低了一點；對于有特殊貢獻的人員的優惠待遇也由’可以酌量提 高‘改變為‘不超過本人工資的15％’。為了和企業單位待遇一致，免得相互影響，這樣略加調整是必要的。”

當時高層要通過統一企業職工和公職人員的養老，來降低公職人員的退休標準。馬文瑞坦承新規定的出臺，目的之一就是“節約”，換言之就是減少政府的財政負擔：

“總的看來，新規定的退休以后的待遇和現行的規定出入不大。這里既要考慮力求節約，又要考慮能夠使應該退休的職工樂于退休。因此，我們認為新規定的待遇標 準是比較適當的，不宜再提高，也不宜再降低。如果將來職工的工資水平有了更多的提高，這個暫行規定中所定的退休人員的待遇標準，還可作相應的改變。”

當然，統一養老標準不能忽略當時的時代背景。“節約開支”是當時的主題，在1958年前后，工人和干部的福利開 支越來越大引起了高層的擔憂。1957年周恩來八屆三中全會上時說：“我們確實為廣大職工辦了許多必須辦的好事，但是，主要缺點是走得快了一些，辦得多了 一些，與我國人口多、底子窮、廣大農民生活水平還比較低的現狀不相適應。……公費醫療中的嚴重浪費可以充分說明這種情況。由于福利費使用不當，群眾意見很 多，特別是有些單位將福利費過多地用于領導干部，造成了領導干部脫離群眾的不良影響。但是，有些機關、企業、事業單位，對于職工生活中某些應該解決而又可 能解決的困難問題關心不夠的現象，也是必須注意糾正的。”（《在中國共產黨八屆三中全會上的報告》，周恩來，1957年）

但養老城鄉依然有別，農民養老沒保障

雖然職工和公職人員之間養老標準統一了，但城鄉之間的養老差別依然存在的。建國以來，農民為工業化 發展做出了巨大的犧牲，理應獲得國家的保障。遺憾的是，農民養老只能自生自滅了，只有極少數老弱孤寡殘才獲得集體的保障。1956年開始施行五保戶制度， 對農民孤寡老人進行救濟，但享受五保救濟的農民只占少數，據研究統計，1958年享受“五保”待遇的有519萬，占當年農村總人口的0.9%。

80年后雙軌制回歸：公職人員養老由國家全包

文革結束后，政府機構臃腫，干部老年化嚴重，1980年領導層決定建立老干部退休制度好讓他們盡快退休。從此，公職人員和職工執行不一樣的養老制度了。從 90年代開始，隨著市場經濟改革深入，國家開始改革舊有的養老制度。在新的養老制度下，企業職工養老不再由國家全包，需要交納費用了，但是改革只針對企 業，未涉及機關事業單位。公職人員養老依然由國家全部買單。國家曾嘗試改革事業單位的養老制度，但都無疾而終，至于針對機關單位的養老金改革更是未見蹤 影。

文革結束后人員臃腫，鄧小平：老的不退出來，新的進不去；我們將來要建立退休制度

文革結束后，大量的老干部重返崗位，“機構臃腫、層次多、副職多、閑職多”。“1979年，各中央國家機關部委正 副部長、主任平均10人以上，各省市自治區黨委常委成員平均17人、政府領導成員平均11人以上，最多的省正副省長20多人。當時中央管理的干部中，60 歲以上者占50.55%，其中65歲以上者占26.7%，省市自治區黨委常委和政府領導班子成員平均年齡在61歲以上。許多老干部年高體衰，積勞成疾，很 難承擔領導崗位的繁重工作。”

如何精簡人員，讓老干部退下去，令干部年輕化呢？顯然，最起碼要保證老干部退休后生活依然過得滋潤，讓他們甘于退位。領導層對此心知肚明。1979年7月 29日，鄧小平說：廟只有那么多，菩薩只能要那么多，老的不退出來，新的進不去，老同志要有意識地退讓，“我們將來要建立退休制度”

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