新中國(guó)70年行政區(qū)劃調(diào)整的歷程、特征與展望

［摘要］行政區(qū)劃是國(guó)家權(quán)力分配和政策制定的基礎(chǔ)，是行政管理的基本空間單元。行政區(qū)劃調(diào)整是否得當(dāng)，不僅影響國(guó)家的治理體系與治理能力現(xiàn)代化，更關(guān)系到國(guó)家穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。新中國(guó)成立后的 70 多年間，中國(guó)的行政區(qū)劃調(diào)整經(jīng)歷了四個(gè)時(shí)期：探索時(shí)期、加速時(shí)期、調(diào)整時(shí)期和優(yōu)化時(shí)期。行政區(qū)劃調(diào)整的主要特征是：不同時(shí)期行政區(qū)劃調(diào)整的主導(dǎo)目標(biāo)不同、同一時(shí)期不同區(qū)域行政區(qū)劃調(diào)整的重點(diǎn)不同、行政級(jí)別越高的政區(qū)調(diào)整頻率越低、行政區(qū)劃調(diào)整的空間尺度不斷細(xì)化以及行政層級(jí)調(diào)整趨向扁平化。進(jìn)入新時(shí)代后，中國(guó)行政區(qū)劃的調(diào)整要注重完善行政區(qū)劃管理的法律法規(guī)、完善城鎮(zhèn)型政區(qū)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、探索不同的設(shè)市模式、完善行政區(qū)劃調(diào)整的評(píng)估機(jī)制以及明確行政區(qū)劃管理的主體并賦予其必要的權(quán)威。

［關(guān)鍵詞］新中國(guó) 70年；行政區(qū)劃；行政區(qū)劃調(diào)整；新時(shí)代

一、引言

行政區(qū)劃是指出于國(guó)家的政治統(tǒng)治和行政管理的需要，遵循相關(guān)的法律法規(guī)，建立在一定的自然與人文地理的基礎(chǔ)上，并在充分考慮歷史淵源、民族分布、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、人口密度、文化背景、風(fēng)俗習(xí)慣、地區(qū)差異和國(guó)防安全等客觀因素的情況下，對(duì)行政區(qū)域進(jìn)行的分級(jí)劃分，其結(jié)果是在國(guó)土上建立起一個(gè)由若干層級(jí)、不同幅員的行政區(qū)域所組成的體系?！?〕行政建制、行政單位和行政區(qū)域是行政區(qū)劃的三個(gè)重要組成部分。行政區(qū)劃調(diào)整則主要指行政建制的變更，諸如行政層次和行政級(jí)別等與地方行政單位相關(guān)事項(xiàng)的變更以及對(duì)行政區(qū)域的劃分和調(diào)控?！?〕當(dāng)代中國(guó)的行政區(qū)劃具有管理與空間的雙重屬性，它既是中央政府統(tǒng)治和管理全國(guó)各地的有效手段，也是國(guó)家為進(jìn)行分級(jí)管理而實(shí)行的國(guó)土、政治和行政權(quán)力的空間再配置。〔3〕 2014年習(xí)近平總書(shū)記提出“行政區(qū)劃本身也是一種重要資源”，并深刻地指出行政區(qū)劃作為國(guó)家政治結(jié)構(gòu)在空間上的投影，其擁有著空間、權(quán)力、行政、政策和要素等多重資源屬性，是一類(lèi)潛在的人文社會(huì)資源?！?〕可以說(shuō)，行政區(qū)劃得當(dāng)與否，不僅會(huì)影響國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，還關(guān)系著國(guó)家的穩(wěn)定、民族的團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會(huì)的進(jìn)步。行政區(qū)劃屬于生產(chǎn)關(guān)系范疇，必須與社會(huì)生產(chǎn)力相適應(yīng)。它既不能甘于落后，從而成為生產(chǎn)力發(fā)展的桎梏；也不能過(guò)分超前，從而與生產(chǎn)力發(fā)展水平脫節(jié)。2017年中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)勝利召開(kāi)，標(biāo)志著中國(guó)社會(huì)進(jìn)入“新時(shí)代”。“新時(shí)代”意味著中國(guó)在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)方面發(fā)生了深刻變化，這預(yù)示著由新的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的上層建筑必然會(huì)隨之發(fā)生深刻的變化與調(diào)整。可以預(yù)見(jiàn)，新時(shí)代也必將開(kāi)啟中國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整的新篇章。回顧新中國(guó)70年行政區(qū)劃調(diào)整的歷程，總結(jié)歸納行政區(qū)劃調(diào)整的主要特征，展望新時(shí)代中國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整的重點(diǎn)方向，對(duì)于未來(lái)中國(guó)行政區(qū)劃的調(diào)整和變革將具有重要的參考意義。

二、新中國(guó) 70多年行政區(qū)劃調(diào)整的歷程

行政區(qū)劃調(diào)整始終貫穿于新中國(guó)70多年的歷史進(jìn)程之中，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的蓬勃發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響?；仡?0多年來(lái)新中國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整的歷程，根據(jù)行政區(qū)劃調(diào)整的背景、目標(biāo)和主要內(nèi)容的不同，可以將其劃分為以下四個(gè)時(shí)期。

（一）探索時(shí)期（1949—1977年）

新中國(guó)成立后，在行政區(qū)劃上曾出現(xiàn)過(guò)較大的變革。對(duì)于一個(gè)新生國(guó)家來(lái)說(shuō)，這是一種正常的現(xiàn)象。因?yàn)閺臍v史上看，朝代更迭使國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等諸多領(lǐng)域都會(huì)產(chǎn)生很大的變動(dòng)，勢(shì)必要對(duì)原有的國(guó)家結(jié)構(gòu)體系做出相應(yīng)調(diào)整，以適應(yīng)新的形勢(shì)和需要。1949—1977年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)亟待恢復(fù)和發(fā)展，建立新的政治秩序成為新生政權(quán)的首要任務(wù)，而行政區(qū)劃作為國(guó)家結(jié)構(gòu)體系，無(wú)疑是統(tǒng)治階級(jí)意志在政治上的反映，因此這一時(shí)期中國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整的主要任務(wù)是維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定和中央權(quán)威，具有很強(qiáng)的政治色彩。具體而言，該時(shí)期行政區(qū)劃調(diào)整的主要內(nèi)容有以下四點(diǎn)：

1.大區(qū)建制的立與廢。大區(qū)是管轄若干省市的行政區(qū)域。新中國(guó)成立初期曾以大區(qū)作為地方最高行政建制單位，按大區(qū)設(shè)置人民政府委員會(huì)，尚不具備設(shè)置條件的，以軍政委員會(huì)代行政權(quán)機(jī)關(guān)職權(quán)?！?〕 1952 年，全國(guó)共設(shè)立華北、東北、西北、華東、中南和西南六個(gè)大區(qū)。1953年經(jīng)過(guò)省區(qū)調(diào)整后，大區(qū)人民政府與軍政委員會(huì)撤銷(xiāo)，改為設(shè)置行政委員會(huì)，大區(qū)由地方最高行政建制單位變成中央的行政分治單位。1954年大區(qū)隨著行政委員會(huì)的撤銷(xiāo)而廢除。雖然大區(qū)建制的存在時(shí)間十分短暫，但卻能鮮明地反映出這一時(shí)期政區(qū)調(diào)整的特色。大區(qū)建制的廢立完全是政治導(dǎo)向的，其設(shè)立的主要目的是加強(qiáng)中央對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)力度和控制力度，被廢除則是因?yàn)椤案唣埵录钡陌l(fā)生使中央決策層認(rèn)為，大區(qū)的存在已構(gòu)成對(duì)中央權(quán)威的威脅。

2.省區(qū)的撤并重組。調(diào)整省區(qū)設(shè)置是新中國(guó)成立初期另一項(xiàng)大規(guī)模的區(qū)劃調(diào)整，主要包括：撤銷(xiāo)察哈爾省、平原省、熱河省、西康省和綏遠(yuǎn)省，恢復(fù)設(shè)置江蘇省、安徽省和四川省，松江省并入黑龍江省，遼東省和遼西省合并設(shè)置遼寧省，設(shè)置新疆維吾爾自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)和西藏自治區(qū)等。1949年到1969年，中國(guó)的省從29個(gè)減少至22個(gè)，自治區(qū)從1個(gè)增加到5個(gè)。從那時(shí)起，中國(guó)的省區(qū)數(shù)量始終保持穩(wěn)定，除 1988 年增設(shè)海南省之外，再無(wú)大的變動(dòng)。

3.直轄市數(shù)量的減少。新中國(guó)成立之初共有12個(gè)直屬于中央政府的直轄市，1953年增加為14個(gè)。伴隨著大區(qū)建制的設(shè)立，直轄市先后經(jīng)歷了由中央直屬到由大區(qū)人民政府直屬、再到大區(qū)行政委員會(huì)代管的階段。1954 年由于大區(qū)建制被廢除，除北京市、上海市和天津市之外的11個(gè)中央直轄市也相應(yīng)改為省轄市。1958 年，天津市改為河北省轄市，1967 年再度恢復(fù)直轄市建制。此后中國(guó)的直轄市數(shù)量在1997年之前一直穩(wěn)定在3個(gè)。

4.建制市數(shù)量的調(diào)整。1949—1977年，中國(guó)的建制市設(shè)置的主要思路是“市縣分立、城鄉(xiāng)分離”，主要區(qū)劃調(diào)整模式是切塊設(shè)市。如圖 1 所示，這一時(shí)期國(guó)家對(duì)建制市的調(diào)整又可以細(xì)分為三個(gè)階段：第一階段是1949—1957年。新中國(guó)成立之初并沒(méi)有明確的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，只是中央原則上規(guī)定人口在5萬(wàn)以上的城鎮(zhèn)準(zhǔn)予設(shè)市。因此，該階段中國(guó)城市數(shù)量有所增加，地級(jí)市和縣級(jí)市分別從1949年的56個(gè)和61個(gè)增加到1957年的92個(gè)和81個(gè)。第二階段是1958—1963年。自1958年起中國(guó)對(duì)城市的設(shè)置進(jìn)行了較大的調(diào)整。全國(guó)地級(jí)市和縣級(jí)市數(shù)量均經(jīng)歷了起伏波動(dòng)再到趨于穩(wěn)定的變化過(guò)程，到1963年中國(guó)共有地級(jí)市78個(gè)、縣級(jí)市97個(gè)。第三階段是1964—1977年。1963年國(guó)家明確提出了“對(duì)市鎮(zhèn)人口必須嚴(yán)格控制，對(duì)市鎮(zhèn)建制的設(shè)置必須恰當(dāng)”的要求，之后市鎮(zhèn)設(shè)置進(jìn)入嚴(yán)格控制階段。中國(guó)地級(jí)市數(shù)量自 1964 年起連續(xù)10年徘徊在80個(gè)左右，直到1974年才開(kāi)始有所增加，到1977年全國(guó)共有97個(gè)地級(jí)市。同一時(shí)期，全國(guó)縣級(jí)市數(shù)量經(jīng)歷了小幅波動(dòng)，到 1977 年全國(guó)共有90個(gè)縣級(jí)市。

圖 1 1949—1977年新中國(guó)建制市的數(shù)量變化

資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局經(jīng)濟(jì)綜合統(tǒng)計(jì)司編：《新中國(guó)60年統(tǒng)計(jì)資料匯編》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2010年，第4頁(yè)。

（二）加速時(shí)期（1978—2003年）

改革開(kāi)放后，中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)日益壯大，城鄉(xiāng)之間的壁壘逐漸松動(dòng)，人口流動(dòng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市化發(fā)展開(kāi)始加速。1978—2003 年中國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整的政治色彩大幅淡化，不斷調(diào)整以適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革和城市化發(fā)展成為該時(shí)期行政區(qū)劃變革的中心思想。這一時(shí)期行政區(qū)劃調(diào)整的主要內(nèi)容包括以下三點(diǎn)：

1.省和直轄市的增設(shè)。新中國(guó)大規(guī)模的省級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整已經(jīng)在改革開(kāi)放之前完成，此后國(guó)內(nèi)雖屢有調(diào)整省級(jí)行政區(qū)劃的呼聲，但是考慮到省級(jí)行政區(qū)劃的調(diào)整十分復(fù)雜，而且會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活和國(guó)家穩(wěn)定產(chǎn)生巨大影響，因此在20世紀(jì)60年代末以后省級(jí)行政區(qū)劃的調(diào)整十分罕見(jiàn)。改革開(kāi)放后中國(guó)行政區(qū)劃的一項(xiàng)大的變動(dòng)就是先后出現(xiàn)了兩次對(duì)省級(jí)行政區(qū)劃的調(diào)整，分別為1988年增設(shè)海南省和1997年設(shè)立重慶直轄市。這兩次變動(dòng)都體現(xiàn)出了明顯的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向。對(duì)海南而言，設(shè)省之前它是廣東省所轄的一級(jí)行政區(qū)，其各方面的發(fā)展均受廣東省的總體限制。而且由于海南島與大陸之間隔著瓊州海峽，與廣東省的治所廣州市距離較遠(yuǎn)，海南行政管理的效率和質(zhì)量長(zhǎng)期受到限制，單獨(dú)設(shè)省無(wú)疑有利于海南的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，設(shè)立海南省的同時(shí)，還進(jìn)一步將其設(shè)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，這更加凸顯出海南設(shè)省的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向。對(duì)重慶而言，設(shè)立直轄市則符合當(dāng)時(shí)國(guó)家提出的西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略和三峽工程建設(shè)。重慶位于長(zhǎng)江上游，承東啟西、溝通南北，是西部地區(qū)重要的交通運(yùn)輸樞紐，在直轄之前，重慶就已經(jīng)是長(zhǎng)江上游最大的經(jīng)濟(jì)中心，也是西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最好的城市。〔6〕優(yōu)越的區(qū)位條件和良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，使重慶在成為直轄市后有極大的發(fā)展?jié)摿?，能夠成為帶?dòng)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。

2.市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的全面推行。新中國(guó)成立后長(zhǎng)期實(shí)行市縣分治的行政區(qū)劃體制，城市管工業(yè)，農(nóng)村地區(qū)管農(nóng)業(yè)，城市和農(nóng)村地區(qū)不能進(jìn)行直接的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，彼此孤立發(fā)展，城鄉(xiāng)分割十分嚴(yán)重?！?〕市領(lǐng)導(dǎo)縣體制曾在20世紀(jì)50年代末至60年代初短暫施行，目的是保障大中城市的蔬菜和副食品供應(yīng)，但之后由于一系列原因被叫停。改革開(kāi)放后，城市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用不斷被重視，中共中央決定全面推行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，充分發(fā)揮城市的中心作用，帶動(dòng)周邊農(nóng)村地區(qū)共同發(fā)展。1982年、1983年和1999年，中共中央先后發(fā)布《改革地區(qū)體制，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的通知》《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問(wèn)題的通知》和《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》等重要文件，號(hào)召地方積極試行地市合并、撤地改市等調(diào)整模式，推行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制改革。隨著中央政府和地方各級(jí)政府一系列政策的出臺(tái)，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制在全國(guó)范圍內(nèi)大規(guī)模推行。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的確立是這一時(shí)期最重要的行政區(qū)劃調(diào)整之一。實(shí)施市領(lǐng)導(dǎo)縣體制對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制確立了地級(jí)市在省和縣之間的一級(jí)政區(qū)與政權(quán)地位，改變了中國(guó)的行政層級(jí)結(jié)構(gòu)；〔8〕第二，在當(dāng)時(shí)的環(huán)境下，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制對(duì)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了一定的積極作用，不僅培育了一批中心城市，還促進(jìn)了各類(lèi)要素在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)，加強(qiáng)了城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。

圖 2 1978—2019年新中國(guó)建制市數(shù)量變化

資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官方網(wǎng)站https://data.stats.gov.cn/。

3.城鎮(zhèn)型建制的大規(guī)模增設(shè)。城鎮(zhèn)型建制是指設(shè)置在城鎮(zhèn)地區(qū)的地方行政建制單位，主要包括市、鎮(zhèn)和市轄區(qū)，其中市包括地級(jí)市和縣級(jí)市?！?〕改革開(kāi)放后，為適應(yīng)“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”①的城市化發(fā)展要求，中國(guó)的市鎮(zhèn)設(shè)置開(kāi)始由嚴(yán)格控制轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極推動(dòng)，全國(guó)城鎮(zhèn)型建制在這一時(shí)期快速增長(zhǎng)，主要包括以下四個(gè)方面的內(nèi)容：第一，地級(jí)市大幅增加。隨著市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的全面推行，國(guó)家通過(guò)撤地設(shè)市、地市合并和縣市升格等行政區(qū)劃調(diào)整手段設(shè)置了大量地級(jí)市，促使市縣分治模式轉(zhuǎn)向市縣合治。1978—2003年全國(guó)地級(jí)市總數(shù)從98個(gè)增加到282個(gè)，平均每年增加7個(gè)。期間有兩次增長(zhǎng)高峰，分別發(fā)生在1983年和2000年，當(dāng)年新增數(shù)分別為32個(gè)和23個(gè)（見(jiàn)圖2）。第二，縣級(jí)市急劇增長(zhǎng)。改革開(kāi)放初期，縣級(jí)市還被稱(chēng)為地轄市，直到1983年民政部才明確了“縣級(jí)市”概念，并且制定了相應(yīng)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。1986年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件報(bào)告的通知》，進(jìn)一步修改明確了撤鎮(zhèn)設(shè)市、撤縣設(shè)市和切塊設(shè)市的標(biāo)準(zhǔn)。從1986年起，縣級(jí)市進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期。從數(shù)量上看，1978 年全國(guó)共有縣級(jí)市92個(gè)，1986年增加到184個(gè)，此后10年間縣級(jí)市數(shù)量一直以年平均增長(zhǎng) 34個(gè)的速度急劇增加，并在1996年達(dá)到頂峰445個(gè)（見(jiàn)圖2）。從調(diào)整方式上看，撤縣設(shè)市是這一時(shí)期推動(dòng)縣級(jí)市快速增長(zhǎng)的重要手段，通過(guò)撤縣設(shè)市共形成縣級(jí)市410個(gè)（見(jiàn)表1）。作為上承大中城市、下啟鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的城鎮(zhèn)型建制，縣級(jí)市的急速增長(zhǎng)在全國(guó)范圍內(nèi)形成了一大批小城市，促進(jìn)了國(guó)家城市體系的完善。但是，不少盲目撤縣設(shè)市的行為導(dǎo)致許多地方“虛假城市化”問(wèn)題嚴(yán)重，并由此產(chǎn)生了一系列負(fù)面影響。于是，1997年國(guó)務(wù)院全面凍結(jié)撤縣設(shè)市工作。這一舉措導(dǎo)致許多縣級(jí)市和原本想要設(shè)市的縣紛紛通過(guò)撤縣（市）設(shè)區(qū)或者區(qū)縣合并等方式實(shí)現(xiàn)城市化轉(zhuǎn)型，因此在 1997 年以后全國(guó)縣級(jí)市數(shù)量不斷下降，到2003年全國(guó)剩余縣級(jí)市374個(gè)。第三，市轄區(qū)快速發(fā)展。1978—2003 年全國(guó)市轄區(qū)總數(shù)從408個(gè)增加到965個(gè)，年平均增加22個(gè)，且增長(zhǎng)速度與地級(jí)市增長(zhǎng)速度基本保持同步（見(jiàn)圖3）。大量增設(shè)地級(jí)市導(dǎo)致的切塊設(shè)市和叫?？h級(jí)市設(shè)置導(dǎo)致的大量撤縣（市）設(shè)區(qū)是這一時(shí)期市轄區(qū)快速增加的主要原因。第四，建制鎮(zhèn)先增加后減少。中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議以后，國(guó)家為推動(dòng)農(nóng)村城市化發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)，于1984年在國(guó)務(wù)院文件中提出要“適當(dāng)放寬建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行鎮(zhèn)管村體制”②。在此之后，全國(guó)各地區(qū)設(shè)鎮(zhèn)工作的步伐開(kāi)始加快。1983—2002年，中國(guó)建制鎮(zhèn)總數(shù)從2968個(gè)增加到20601個(gè)，年均增加928個(gè)。期間經(jīng)歷了兩次設(shè)鎮(zhèn)高潮，第一次出現(xiàn)在1984—1986年，全國(guó)建制鎮(zhèn)的數(shù)量在兩年內(nèi)增加了3532個(gè)，第二次出現(xiàn)在1992年，全國(guó)建制鎮(zhèn)增加了2084個(gè)（見(jiàn)圖4）。然而，由于1984年出臺(tái)的設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)較低，導(dǎo)致新設(shè)立的小城鎮(zhèn)存在著鎮(zhèn)域面積較小、城鎮(zhèn)人口較少、財(cái)政收入較少和鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)立臃腫等問(wèn)題。因此，出于對(duì)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的考慮，2002 年國(guó)務(wù)院出臺(tái)文件《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于暫停撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)工作的通知》，暫停撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)工作，并鼓勵(lì)實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并。2003 年起全國(guó)建制鎮(zhèn)數(shù)量開(kāi)始減少。