中華人民共和國建立初期，中共中央對中國與周邊鄰國邊界存在的未決問題采取了“暫維現狀的方針”。1950年代中期，為了穩定周邊環境、突破帝國主義的封鎖和包圍，中國被迫開始解決邊界問題，并在周恩來的主持下制訂了通過和平談判、依據國際慣例解決邊界糾紛的基本方針。應該說，中國政府最初設定的解決邊界問題的原則和方針–在“和平共處”對外政策的基礎上，根據“平等合作、互諒互讓”的精神，采取和平談判的方式，遵守國際法的基本原則和慣例，承認以往簽訂的邊界條約，維護國家正當利益，逐步解決與鄰國的邊界糾紛–還是合理的、務實的[1]。

然而，當時中國提出解決邊界問題的出發點，主要是基于國際政治和國內建設的需求，即在美國、蘇聯兩大陣營對抗的冷戰背景中，試圖通過解決邊界問題突破帝國主義的封鎖和包圍，緩和與周邊鄰國的緊張關系，而不是把保證和維護國家的領土主權作為邊界談判的主要目標。其結果是，一方面，在雙方的交涉和談判中，中國幾乎沒有例外地是主動或被迫做出讓步的一方;另一方面，隨著國際形勢的變化，特別是中國對內對外政策的轉變，最初設定的解決邊界問題的方針和原則，未能貫徹始終，在有些情況下甚至被放棄。

從1957到1962年，中國的對內對外政策完成了根本性轉變。在對內政策方面，隨著反右運動的深化、大躍進和人民公社運動的失敗，毛澤東改變了中共八大路線，重提“以階級斗爭為綱”的指導思想，經濟建設被拋擲腦后，政治斗爭和備戰成為主要任務。在對外政策方面，毛澤東對美國采取“戰爭邊緣政策”，開始制造緊張局勢;對蘇聯以反修防修為主導，爭奪社會主義陣營領導權;對周邊民族主義國家再次實施“革命輸出”，號召“世界革命”[2]。

在這樣的政治背景和一整套激進政策的指引下，中國政府著手解決邊界沖突問題，導致了兩種結果：一種是通過外交談判劃定了邊界，即分別與緬甸(1960年10月)、尼泊爾(1961年10月)、朝鮮(1962年10月)、蒙古(1962年12月)、巴基斯坦(1963年3月)、阿富汗(1963年11月)簽訂了邊界條約或協定;另一種則是因邊界糾紛引發了軍事沖突。1962年10月，中印邊境戰爭爆發，雖然戰火很快停息，但領土糾紛問題卻擱置至今。1964年8月，中蘇邊界談判中斷，1969年3月，中蘇邊境武裝沖突爆發，10月重開邊界談判，但直到蘇聯解體，拖拖拉拉，無果而終。

本文梳理冷戰時期中國透過外交談判與周邊國家解決邊界糾紛的經過和結果，以考察真正對中國領導人處理邊界問題形成挑戰的原因。

一 外交談判：對周邊民族主義國家的領土讓步

先看中國與南面及西南面四個民族主義國家(緬甸、尼泊爾、巴基斯坦、阿富汗)解決邊界糾紛的經過。

中緬邊界情況比較復雜，雙方爭議地區也不確切，至新中國成立初期，按照相關地圖和文件中各種不同的說法，中緬爭議地區的面積從1到18萬平方公里不等。不過，到1956年11月中緬政府開始談判時，有學者統計，確定的爭議地區總計1，909平方公里。1960年談判的結果是，中國只得到歷來屬于中國的片馬、古浪和崗房的部分地區，班洪、班老部落地區，以及其他兩個村寨，其面積總計只有爭議領土的18%。重要的是，中國放棄了自己的一貫主張，即在承認英帝國主義者乘人之危、脅迫國民政府簽訂的“1941年協議”的同時，卻無償地放棄了該協議規定的中國參加經營緬甸爐房礦產企業的權利。此外，由于接受了緬甸從英國那里繼承下來的按照分水嶺劃界的主張，致使中緬邊界北段與麥克馬洪線的走向相吻合，并與之相接。這不僅意味著新中國政府放棄了清朝及中華民國半個多世紀以來堅持對伊洛瓦底江上游地區的領土要求，而且給人造成一種印象，即中方是可以接受麥克馬洪線(稱其為“習慣線”)的主張的。對于最初制訂的邊界談判原則而言，“繼承舊條約”是堅持了，“寸土不放”卻放棄了。這個結果在當時引起民主人士和云南少數民族上層人士的普遍不滿，政府下了很大功夫做安撫工作。中國在談判中做出如此重大的讓步，主要目的是希望與緬甸建立起友好關系，促成中緬簽訂友好和互不侵犯條約，突破美國對中國的包圍和封鎖，同時表明中國的誠意，并以此為榜樣，解決與其他民族主義國家的邊界糾紛[3]。

在中緬進行外交接觸時，中國已經看出“緬甸表示愿迅速解決邊界問題但對締結友好條約卻不積極”，“奈溫〔緬甸總理〕要我接受其邊界問題方案作為訪華條件”，卻還是因急于穩定周邊局勢而于1960年1月28日簽訂了《關于兩國邊界問題的協定》，10月1日又簽訂了中緬《邊界條約》[4]。然而，事情的結果并不如愿。一方面，答應緬方的邊界要求促成了雙方《友好和互不侵犯條約》的簽訂，這在當時的確把中緬友好關系推至頂峰，但不到兩年，1962年2月，奈溫發動軍人政變成功，面對美國的壓力和緬共的活動，緬甸新政府對中國產生疑慮。盡管中國方面盡力維持，雙邊關系到1967年6月還是全面破裂[5]。另一方面，中緬邊界協定和《邊界條約》簽訂的結果對中尼、中巴和中阿邊界談判在一定程度上產生了負面影響，實際上為中國解決同其他鄰國的邊界糾紛增加了壓力和障礙，這恐怕也是中國政府在談判中頻頻做出讓步的原因之一。

中國與尼泊爾邊界爭議地區共11塊，面積達2，476平方公里。在談判中，盡管中方已經察覺尼方“想乘機多占地方，一直抓住爭議地區不放”，“要我多做讓步”，但最后還是遂其所愿。1961年10月5日簽署中尼《邊界條約》時，除珠穆朗瑪峰自峰頂劃界各占一半外，爭議地區領土中國只得6%[6]。這顯然不是“互諒互讓”的結果。

中國與巴基斯坦的邊界爭議地區在克什米爾。從法律上說，在克什米爾歸屬印度或巴基斯坦的問題尚未最后解決之前，中巴之間并不存在“共同邊界”。1960年2月，巴方提出進行邊界談判，中方有意拖延。直到1962年2月，外交部認為巴基斯坦的政治立場有所改變，為了進一步加深美巴和印巴之間的矛盾，中國政府才正式表示愿意進行邊界談判。談判涉及爭議地區8，806平方公里，其中中國實際控制7，252平方公里(占82%)。根據1963年3月2日雙方簽訂的《關于中國新疆和由巴基斯坦實際控制其防務的各個地區相接壤的邊界協定》，中國雖占有爭議領土的60%，但實際上是出讓了自己控制的1，942平方公里土地，而巴基斯坦放棄的只是地圖上的部分要求[7]。如此看來，實際控制線在談判中已經失去了主導作用。

中國與阿富汗的邊界最短，只有92公里，也是未定國界。中阿邊界談判于1963年6月開始，僅用一個半月的時間就達成了協議，中方同意照顧阿方，完全按照實際控制線劃界。11月22日雙方簽訂《邊界條約》，中國放棄了對瓦罕走廊的全部領土要求，所有爭議地區7，281(一說6，270)平方公里土地均劃歸阿富汗[8]。在這里，中國輕易地放棄了歷史上一直堅持的領土要求。

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