這一輪開放采用“頂層設計、局部試點和全國推進”，分三個層面展開：一是通過自貿試驗區改革探索。二是全國及時復制推廣，如工商登記改革、政府事中事后監管，進而形成全國統一的市場準入負面清單制度。三是政策制度的固化。

自貿試驗區制度創新，試點外資準入前國民待遇加負面清單管理、服務業擴大開放、境外投資促進體系、政府事中事后監管模式等，其大背景是我國第四輪對外開放。新一輪對外開放有明確路線圖和重大事項，這對我國未來發展有重大作用。

迄今的四輪對外開放

1978年改革開放迄今，我國已經歷了三輪對外開放，每一輪對外開放，通過引進國際先進技術和管理方法，均促進了多年持續的快速發展。

第一輪對外開放（1978-1990年），歷時12年，國門初開，試點引進外資，開展加工貿易，年均實際使用外資達到61億美元。第二輪對外開放（1991-2001年），歷時11年，鄧小平南方談話，特區先行擴大開放，建設深圳特區和浦東新區，上海等14個城市試點開放零售服務業，年均實際使用外資為489億美元，有了顯著提高。第三輪對外開放（2002-2012年），歷時11年，中國加入WTO世界貿易組織，基于入世承諾，開放了服務貿易總協定160個服務行業中的約100個行業，年均實際使用外資829億美元，對外投資快速增長。

2013年以來，我國進入第四輪對外開放。中央決策全面深化改革和構建開放型經濟新體制，建設滬粵津閩四地自貿試驗區，借鑒國際投資貿易規則，中美BIT投資保護協定進入實質性談判等。

第四輪對外開放有三大背景：1.新投資貿易規則，如美國BIT投資保護協定范本（2012年），TPP跨太平洋戰略伙伴關系等。2.我國對外投資迅速擴大。2002年我國對外直接投資僅27億美元。2014年上升到1231億美元，超過了實際使用外資1188億美元。從結構看，2014年我國使用外資呈“技術型”，制造業占比重33%、房地產業占29%；對外直接投資呈“資金型”，租賃和商務服務業占39%、采礦業占19%。我國對外直接投資存量已達到8826億美元，居全球第8。3.產業結構升級，服務業快速增長。2014年我國使用外資和對外直接投資中服務業的比重分別為65%和73.4%。服務貿易增長高于貨物貿易增長成為趨勢。

第四輪開放有不少新特點：1.新理念和新方法，如負面清單管理。負面清單是關于限制類和禁止類措施的列表，非列入即放開，如外資負面清單、政府權力清單等。基于負面清單，政府放寬前置審批，注重事中事后監管，形成新市場監管模式。2.擴大開放和提高透明度。服務業擴大開放，推進金融、教育、文化、醫療等服務業領域有序開放。統一內外資法律法規，保持外資政策穩定、透明、可預期。3.構建開放型經濟新體制。開放型經濟有別于原先的外向型經濟。外向型經濟以出口為導向，提高外向度，提高對外貿易額占國內生產總值的比重，增加外匯儲備。開放型經濟注重全球資源優化配置，要素有序自由流動，引進來與走出去相結合，培育國際經濟合作新優勢。

這一輪開放采用“頂層設計、局部試點和全國推進”分三個層面展開：首先，通過自貿試驗區改革探索。上海自貿試驗區率先試點，而后拓展到廣東、福建、天津等地，南北呼應、互相驗證。其次，全國及時復制推廣，如工商登記改革、政府事中事后監管，進而形成全國統一的市場準入負面清單制度。最后是政策制度的固化，如《外國投資法》立法、中美BIT談判、中歐BIT談判、高標準自由貿易協定談判，形成相關法律和國際協議。

自貿區制度創新的未來

2013年9月，上海自貿試驗區率先開展制度創新，前后頒布了“外資負面清單2013版、2014版”。2015年4月擴區后，我國新外資政策呈“1+X”架構。“1”是滬粵津閩自貿試驗區試行“負面清單2015版”，全國范圍實施“外商投資產業指導目錄2015版”；“X”是特定、小范圍的制度試點。廣東自貿試驗區深入推進粵港澳服務貿易自由化，福建自貿試驗區擴大對臺服務貿易開放，包括通信、電信、商貿、建筑業、產品認證、工程技術服務、專業技術服務等7大領域，33條措施。天津自貿試驗區重點探索融資租賃。

迄今為止，我國第四輪開放制度體系已經基本成型。上述開放政策全面反映了黨的十八屆三中全會《決定》有關對外資開放的內容。中央強調，制定外資政策是中央事權，要統一管理，防止外資政策“碎片化”傾向。

下一步如何深化改革，主要有四個方面：

進一步解決投資領域的新問題。如“寬口徑”投資負面清單管理。國際上投資定義涵蓋外國直接投資和外國間接投資。目前，自貿試驗區主要探索外國直接投資的負面清單管理，外國間接投資（純金融投資）如何推進負面清單管理，仍是個難點。再如，混業投資，如“互聯網+”。混業投資對以國民經濟行業分類為基礎的政府管理模式產生了挑戰。面對混業投資，適用哪個政策文件，如何統計和管理？還有，合同、信托等方式的投資。傳統投資通常是資金投入和股權投資，現在可以信托和協議投資，如VIE（Variable Interest Entities）協議投資，以及投資的實際控制人問題等。

進一步推進服務業開放。服務業開放要解決好的問題有：一是服務業開放中的“大門開、小門關”。“大門”是指國家外資政策，“小門”是指行業許可、潛規則等。二是解決服務業開放的突出難點問題。例如，允許設立外商獨資或合資醫療機構。外資醫療機構如何定價？醫生資質如何認證？醫療保險能否支付患者費用？三是探索服務業開放的新運行機制。四是政府新監管機制。擴區后的自貿試驗區，探索服務業擴大開放措施，應緊密結合國家需求，如金融服務業的開放、專業服務業開放以及配合中美BIT談判開展試點等。

進一步完善權力清單和責任清單。政府權力清單和責任清單的作用，是理清政府、企業和市場三者關系。截至目前，今年4月上海浦東新區發布了權力清單、責任清單的1.0版，包括事項分別為6460項和1422項。上海市級部門下放了151項行政審批事項。預期年內浦東新區還將推出權力清單和責任清單2.0版本。同時，上海自貿試驗區將推出首份“減權清單”。主要亮點是：沒有行政許可的審批事項全部取消；市區兩級依據規范性文件設定的行政權力爭取率先取消；紅頂中介（包括各類評估評審）全部取消和放開。

形成全國統一的市場準入負面清單制度。2015年9月，中央全面深化改革領導小組第十六次會議審議通過《關于實行市場準入負面清單制度的意見》。意見指出，市場準入負面清單制度，是指國務院以清單方式明確列出在國內禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等。意見指出，從2015年至2017年，在部分地區試行，積累經驗、逐步完善，從2018年起正式實行全國統一的市場準入負面清單制度。

文/孫元欣 上海財經大學自由貿易區研究院副院長 來源：社會科學報

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