2013年末，中國的決策者決定在南沙群島的七個(gè)礁石上開展史無前例的建設(shè)項(xiàng)目。到2016年初，所有七塊露出水面的礁石——永暑礁、渚碧礁、美濟(jì)礁、南薰礁、赤瓜礁、東門礁、華陽礁——都已經(jīng)變成了島。雖然其他南海聲索國——主要是越南、馬來西亞，還有菲律賓——過去幾十年一直都在填海造島，但中國建造項(xiàng)目的速度和規(guī)模在同類活動(dòng)中卻十分顯著，折射出崛起中國的工程學(xué)新造詣。那么，為什么中國要建造這些新島嶼？要之何用？

一種常見的解釋是，中國只是試圖通過增強(qiáng)在南海的現(xiàn)實(shí)存在感（strong physical presence）來趕上越南、馬來西亞，和菲律賓。由于多年來的疏忽和能力缺乏，中國在南海的現(xiàn)實(shí)存在已經(jīng)危險(xiǎn)地落后于越南等聲索國。因此，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國目前之所為不過是對(duì)從前倦怠的補(bǔ)償。中國不應(yīng)該因?yàn)樽隽似渌曀鲊呀?jīng)做了幾十年的事情而被單列出來遭受國際譴責(zé)。

雖然這種觀點(diǎn)理論上是對(duì)的，但它會(huì)引起更多的問題。什么是現(xiàn)實(shí)存在感？對(duì)此有許多相異但并不一定相矛盾的答案。一個(gè)目的也許是宣示和加強(qiáng)主權(quán)聲索。中國外交部發(fā)言人和外交部長(zhǎng)王毅都已經(jīng)反復(fù)聲明中國的建造活動(dòng)是完全在其主權(quán)范圍內(nèi)的事，因而完全是合理合法的。

然而，如果說中方意圖只是在強(qiáng)調(diào)主權(quán)，那就說不清為何項(xiàng)目以這種速度和規(guī)模建造？想必這在財(cái)政上也是花費(fèi)巨大的，還存在著巨大的外交風(fēng)險(xiǎn)。如果是宣示主權(quán)，那北京還有其他財(cái)政、外交成本更低的可選項(xiàng)。事實(shí)上，自2009年以來，中國就通過海洋執(zhí)法活動(dòng)公開這么做了，尤其是在2012年5月中國和菲律賓在黃巖島的對(duì)峙。

目前的建造項(xiàng)目要付出財(cái)政和外交上的巨大代價(jià)。雖然官方數(shù)字還沒有公布，但是財(cái)政花費(fèi)大概在數(shù)十億美元甚至更多。外交上的代價(jià)也是沉重的，現(xiàn)在這點(diǎn)也很明顯了。相當(dāng)數(shù)量的東南亞國家現(xiàn)在對(duì)中國懷疑在增多，地區(qū)輿論多持批評(píng)態(tài)度，而美國已經(jīng)實(shí)行了兩次“航行自由”行動(dòng)來接近南沙群島和西沙群島的水面島礁。如果中國的意圖是宣示主權(quán)，那么宣示的代價(jià)看上去是巨大的。

根據(jù)中國外交部所言，島嶼建設(shè)將符合“必要的軍事防御需求”，但主要目的還是民用的，包括海事搜救、防災(zāi)減災(zāi)、海洋科學(xué)調(diào)查、氣象觀測(cè)、生態(tài)保護(hù)、航行安全，和漁業(yè)生產(chǎn)。這些被看作是中國的國際責(zé)任，也是中國打算產(chǎn)出的國際公共產(chǎn)品。

遺憾的是，雖然北京反復(fù)強(qiáng)調(diào)兌現(xiàn)國際公共產(chǎn)品的動(dòng)機(jī)，但這方面的成效進(jìn)展卻很慢。其實(shí)中國可以更有效地傳達(dá)自己正面的意圖。例如，中國可以直接宣布其中許多公共產(chǎn)品設(shè)施將向地區(qū)和國際利益相關(guān)方開放。甚至可以邀請(qǐng)外國公司，包括東南亞國家和美國的公司，參與開發(fā)其中一些設(shè)施。甚至也可以有選擇性地向一些外國媒體組織開放部分建造工地。如果在2014年早期填海造陸開始時(shí)公示如此意圖，北京面對(duì)的外交壓力會(huì)比現(xiàn)在面臨的輕得多。

與之相反，因?yàn)楝F(xiàn)在國際關(guān)注都把最明顯的在建設(shè)施看作飛機(jī)跑道而不是搜救站，北京面臨不得不處理被指控為軍事化南海的棘手困境。盡管，擁有本地區(qū)最強(qiáng)大軍事力量的國家，是美國而不是中國。北京只是聲稱這些島嶼是“必要的軍事防御需求”，但許多外國觀察家都意識(shí)到了這些島嶼的軍事潛在價(jià)值。那么，這些島嶼能有怎樣的軍事設(shè)施呢？

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