加拿大的空中交通管理(ATM)早在20年前就交由非營利性的私營企業(yè)NAV CANADA運(yùn)營。這一做法取得的成功，激發(fā)了美國總統(tǒng)特朗普對FAA空管體系進(jìn)行改革的決心，甚至促使美國國會開始考慮自身空管體系的改革，并將其私營化問題提上了議程。我國現(xiàn)階段也面臨航班激增、空管運(yùn)行效率低下、技術(shù)設(shè)備換代等問題，回顧NAV CANADA的成功之路，或許可為我國空管體系改革提供思路。

在加拿大民用航空領(lǐng)域私有化浪潮中，1996年非營利性私營公司加拿大導(dǎo)航公司（NAV CANADA）在以15億美元收購政府資產(chǎn)后，正式成為加拿大民用航空導(dǎo)航系統(tǒng) (ANS)的所有者和運(yùn)營商。自成立以來的20年間其一直在為加拿大國內(nèi)和國際空域提供著空中交通管理、機(jī)場咨詢服務(wù)、天氣簡報(bào)和航空信息服務(wù)。2016年，NAV CANADA已經(jīng)發(fā)展成為每年管理1200萬架飛機(jī)、收入達(dá)14億美元、凈收入為3700萬美元(2016財(cái)年)的ANS運(yùn)營商。

2017年8月21日，NAV CANADA宣布從9月1日起對所有商用航空客戶平均降低其導(dǎo)航服務(wù)基本費(fèi)率的3.5%（由于2017年度的空中交通量增長超過了5%）同時(shí)退還客戶過去所支付的4.6%的費(fèi)用，金額達(dá)6000萬加元。此外，自2018年3月1日起對于通用航空的費(fèi)率也將有所降低。

NAV CANADA為何私有化?

1996年之前，ANS由政府機(jī)構(gòu)運(yùn)營，主要是通過向航空公司收取一定的航空稅來支撐自身發(fā)展。ANS缺乏資金，導(dǎo)致每年需要財(cái)政撥款近2億美元并引起了嚴(yán)重的連鎖反應(yīng)——基礎(chǔ)設(shè)施的破舊、服務(wù)質(zhì)量的低下、不斷增加的赤字以及創(chuàng)新系統(tǒng)及重大發(fā)展項(xiàng)目的滯后，進(jìn)而導(dǎo)致航班延誤率上升，航空公司的服務(wù)水平下降、運(yùn)營成本不斷攀升。

面對公眾的持續(xù)不滿與抱怨，更多專家認(rèn)為加拿大空管體系是公共服務(wù)管制的僵化，沒有對客戶需求的反應(yīng)機(jī)制，而是與運(yùn)營目標(biāo)脫節(jié)的制度規(guī)章。為解決上述ANS所存在的問題，提高民用ANS體系運(yùn)營的質(zhì)量與效率，加拿大政府與航空公司最終溝通決定交由一家自主航空導(dǎo)航服務(wù)提供商(“ANSP”) 運(yùn)營，希望其比政府所運(yùn)營的ANS系統(tǒng)更高效和更具靈活性。

NAV CANADA成為全球ANS私有化的典范

國際民用航空組織(ICAO)一直都是空中交通管理系統(tǒng)私有化的有力倡導(dǎo)與推動者。ICAO認(rèn)為ANS供應(yīng)商應(yīng)確保來自機(jī)場和ANS資源用戶所支付的收入公開透明地再投資于后續(xù)運(yùn)營和發(fā)展所需的設(shè)施中去;確保機(jī)場和ANS的用戶直接為他們使用的基礎(chǔ)設(shè)施或設(shè)施的維護(hù)與發(fā)展做出貢獻(xiàn)(即“用戶支付”原則);減少政府的融資負(fù)擔(dān);鼓勵商業(yè)文化的成長，便于效益的增加及服務(wù)質(zhì)量的提升;允許私人資本市場投入，由于公共部門的借貸限制，私人資本市場的介入將會隨著組織形式的改變而逐步成為可能;明確管理職能和業(yè)務(wù)職能兩者間的分離。

ICAO在這一問題上經(jīng)常邀請其成員國進(jìn)行會談，以積極促進(jìn)、解釋和宣傳設(shè)立空管“自治實(shí)體”。在ICAO的推進(jìn)下，越來越多的國家最終選擇將自身的ANS私有化。

組織結(jié)構(gòu)的改革是成功的基礎(chǔ)

NAV CANADA在公司利益協(xié)商過程中，進(jìn)行了各利益相關(guān)者研究并接受了新西蘭所采用的三方企業(yè)董事會模式。NAV CANADA的章程規(guī)定，董事會由15名成員組成，其中10人由加拿大航空委員會（NACC）、加拿大商務(wù)航空協(xié)會（CBAA）、聯(lián)邦政府和工會4個創(chuàng)始組織選出。董事會同樣選舉了4個獨(dú)立董事，確保來自于不同的利益相關(guān)方(政府、國家航空、地區(qū)航空公司、民營航空、通用航空和勞工)都有非股份公司的決策權(quán)利。

“911”事件之后，歐美航空經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退，對NAV CANADA而言是災(zāi)難性的，其最大的客戶——加拿大航空公司（Air Canada）宣告破產(chǎn)，該公司當(dāng)時(shí)持有NAV CANADA資產(chǎn)股權(quán)超過4500萬美元。隨著交通流量的整體減少，NAV CANADA在經(jīng)濟(jì)衰退期間的收入下降了10%以上。

為了解決上述問題，NAV CANADA采用“均衡漸近”的政策，要求所有利益相關(guān)者共同維持公司的財(cái)務(wù)穩(wěn)定，最終NAV CANADA挺過難關(guān)。盡管在經(jīng)濟(jì)衰退期間航空領(lǐng)域整體遭受經(jīng)濟(jì)困難，但NAV CANADA還是保持并獲得了AA級的投資評級。至2005年8月，加拿大資產(chǎn)凈值同2004年相比增長了13%。2006年8月，該公司獲得了12億美元的收入，盈利達(dá)6300萬美元。

NAV CANADA對創(chuàng)新的持續(xù)投資

NAV CANADA意識到創(chuàng)新驅(qū)動是發(fā)展的最好戰(zhàn)略選擇，于是在創(chuàng)新技術(shù)領(lǐng)域投入了大量資金，并通過漸進(jìn)式升級現(xiàn)有技術(shù)。

NAV CANADA改進(jìn)了加拿大自動化空中交通管理系統(tǒng)(CAATS)，提高衛(wèi)星覆蓋范圍以及加拿大空中運(yùn)行數(shù)據(jù)自動化能力，同時(shí)為空中交通管制員提供了更多有力支持，數(shù)據(jù)自動化使得管制員從以往傳統(tǒng)的繁忙人工程序(如字條交接、人工審核等)得以解放。該系統(tǒng)每年可為航空公司用戶節(jié)省近1億美元的運(yùn)營成本。

為了改善空中交通管理（ATM）軟件，同時(shí)減少成本、提高效率，NAV CANADA選擇自主開發(fā)內(nèi)部系統(tǒng)和產(chǎn)品體系，并在該領(lǐng)域取得了一定成就，其中觸摸屏式的飛行顯示系統(tǒng)已出售給英國國家空中交通管制系統(tǒng)。

用戶付費(fèi)準(zhǔn)則

1996年，前ANS的主要收入來源是向航空乘客征收的航空運(yùn)輸稅（被正式取消）。而現(xiàn)在NAV CANADA采取用戶付費(fèi)原則。

NAV CANADA主要按照飛行距離的長短對所服務(wù)的飛行活動進(jìn)行收費(fèi)，同時(shí)采用自主開發(fā)的在線計(jì)算器預(yù)估航空公司的飛行成本。由于NAV CANADA為非股權(quán)盈利結(jié)構(gòu)，所以只收取足夠覆蓋成本及維護(hù)公司安全與效率的運(yùn)營費(fèi)用。

2016年，隨著加拿大的空中交通流量的迅猛增長，加上有效的成本控制及積極的戰(zhàn)略投資，NAV CANADA已為航空公司節(jié)省1億多美元的延誤成本、航路付費(fèi)成本、過站停放成本、碳排放成本、燃油成本、飛機(jī)損耗成本等運(yùn)營成本。

NAV CANADA的成功給世界各國空管體系提供了有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒，我國站在歷史的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，中國民航必須要統(tǒng)籌行業(yè)發(fā)展全局、明確發(fā)展方向、加強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動、全面深化改革，才能引領(lǐng)民航空管系統(tǒng)在發(fā)展的道路上穩(wěn)步前行。

文/劉凡，中國民航局上海安全監(jiān)督管理局 來源：國際航空

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