晚清重臣李鴻章晚年曾有一番著名的感慨，自嘲“辦了一輩子的事”，卻從未能“實在放手辦理”，大抵只是事急時想辦法暫圖敷衍一時，“如一間破屋，由裱糊匠東補西貼”而已。只不過這在局勢尚無太大挑戰(zhàn)時，“即有小小風(fēng)雨，打成幾個窟窿，隨時補葺，亦可支吾應(yīng)付”，但在面臨“三千年未有之變局”時，終究左支右絀，無法有效應(yīng)對——因為說到底，這需要中國完成脫胎換骨的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

雖然這說的原本是政事，但借以描述清代的國家財政制度，同樣可謂絲絲入扣。像所有農(nóng)業(yè)社會的王朝一樣，清政府的最主要收入來源是田賦，也因其重要性而被稱為“維正之供”；但問題在于，這是一種固定的土地稅，無法因應(yīng)社會變遷和重大挑戰(zhàn)，其結(jié)果是人們在現(xiàn)實中不得不采用各種變通的法子來勉強敷衍。尤其到了晚清軍興和洋務(wù)運動，各項現(xiàn)代化事業(yè)都急需資金，而中央?yún)s無法通過加增田賦正項來籌款，在倒逼改革的形勢之下又無力因應(yīng)，這一傳統(tǒng)制度也就此走到了盡頭。可以說，清代田賦制度的興衰本身就是中國現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的最好縮影，折射出這個農(nóng)業(yè)文明社會中的各種問題，也最典型地體現(xiàn)出其轉(zhuǎn)型之難。

裱糊匠困境

作為一項制度，田賦最突出的特征是其靜態(tài)的制度設(shè)計。因為田賦征收的標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)地畝，與戶口、收益并無直接關(guān)系。舉例說，張三家有兩畝田地，稅額就根據(jù)其土地大小肥瘠折算，至于他投入肥料、人力，又或旱澇，最終造成每年收成起伏，稅額都固定不變，也不會因為他子孫添丁而多繳田賦，此即康熙時確定的“滋生人丁，永不加賦”的“仁政”。

不難看出，這一制度如欲成立，前提是社會變動極小，因為除了新開墾土地，否則在理論上田賦的額度是無法增加的；矛盾的是，它本身所提供的制度激勵，又加劇了這一困境，因為既然添子添孫不會導(dǎo)致“加賦”，那么人口增長也就自然隨之而來，連窮山深谷也被開辟略盡，要增加田賦正項更難上加難。這在平日尚可，但遇到大災(zāi)、戰(zhàn)亂等重大變故時，就不免窮于應(yīng)付。然而，最棘手的還是那種漸進(jìn)、累積的變遷：人口增加/流動、農(nóng)業(yè)產(chǎn)量提高、物價波動、土地買賣都會不同程度上影響社會生活，然而此種稅制卻無法對此作出相應(yīng)調(diào)整。

日本學(xué)者巖井茂樹曾以“原額主義”來概括明清時代財政結(jié)構(gòu)的特征：由于僵硬而固定的正額財政收入無法彈性、動態(tài)地回應(yīng)社會變動與經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張的需要，當(dāng)社會發(fā)展、國家機構(gòu)職能擴(kuò)大時，新增的財政需求就必然被迫在正額之外另謀出路。其結(jié)果是導(dǎo)致一種雙重的現(xiàn)象：一方面是幾乎一成不變的田賦正收，另一面則是具有很強彈性的額外財政。這種制度安排的命門就是對重大變故缺乏準(zhǔn)備，所謂“事急從權(quán)”，有事時所能賴以敷衍過去的，就只有一系列的權(quán)宜之計。

簡言之，這種僵化的財政制度日益落后于現(xiàn)實狀況，勢必造成一種“裱糊匠困境”：一個官員既要完成上級的任務(wù)，明面上的正式制度不足應(yīng)對卻又不準(zhǔn)變更調(diào)整，那他就不得不東貼西補，通過虧空、挪移、浮征等各種復(fù)雜的非正式經(jīng)費體系來保障基本的運作。王業(yè)鍵斷言：“地方政府所需經(jīng)費的80%或90%不得不依靠各種附加稅去獲得。”按黃仁宇的說法，這意味著現(xiàn)實運作中出現(xiàn)兩個“不可調(diào)和的極端：原則上不折不扣地遵從嚴(yán)格的秩序，而事實上卻是越來越多的對該原則的侵犯”。

可以想見，由于歷史變遷的累進(jìn)效應(yīng)，越到后面，早先定下的規(guī)矩就越難執(zhí)行，就好像小時候合身的衣服，隨著身形長大就越來越捉襟見肘。或許也因此，此前王業(yè)鍵的名著《清代田賦芻論》所討論的時段是1750-1911年間，因為正是從乾隆中期開始，這一問題變得嚴(yán)重起來。周健這本《維正之供》所討論的時段近似，稍稍提早到雍正中期的1730年，恐怕正是因為此時攤丁入畝、耗羨歸公，使原本非正規(guī)的經(jīng)費合法化了，清代田賦制度的基本框架也由此奠定；然而演變到后來，火耗已等同于正項，人們只能重啟循環(huán)，再度尋找非正式的手段來彌補制度規(guī)定與現(xiàn)實之間的落差。就此而言，這一“烏托邦式的制度設(shè)計”幾乎從一開始就埋下了無法解決的問題，而此后的近兩百年基本上就是一部不斷補漏洞、直到再也無法補上為止的歷史。

以往對清代田賦制度和國家治理的研究，大多在兩個層面展開：一是采取社會史的視角，注重國家與社會之間的關(guān)系；二是財政史的旨趣，著眼于中央與地方之間田賦收入分配、財政管理的問題。但如果把視野放寬到清代中晚期長達(dá)兩百年的尺度，或許也可以體會到，田賦制度的興衰同樣也可說是中國從傳統(tǒng)體制向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的晴雨表。

多層級的權(quán)力博弈

清代田賦制度在執(zhí)行中的這種“裱糊匠困境”，有助于我們理解一個看似矛盾的悖論：傳統(tǒng)帝制時代的王朝財政制度按說是集權(quán)的，但現(xiàn)實中卻不得不保持一定程度上的分權(quán)；而近代太平軍興，權(quán)力按說已下放到地方督撫手中，但就國家的財稅汲取能力而言，卻得到了大大提升。這是因為，雖然清代的財政管理以高度中央集權(quán)為基本原則，但按弗朗西斯·福山在《國家構(gòu)建》中的界定，其國家行為范圍很廣（理論上是無限的），在現(xiàn)實中的執(zhí)行力則受到各種限制；而晚清厘金、關(guān)稅等一系列財政改革，雖然對中央權(quán)力有所制約，但地方政府的權(quán)力范圍卻無形中擴(kuò)大了，其執(zhí)行力則大大提升。這意味著，對于晚清的百姓來說，自己所遭受的橫征暴斂很可能更嚴(yán)密、也更無變通之道可以躲避。

這兩個時期因為分屬古代史和近代史，其差異性在學(xué)界一直習(xí)以為常，《維正之供》打通了其中的隔閡，發(fā)現(xiàn)其中貫穿始終的變遷線索，但卻似乎反過來低估了近代國家能力的增長。因此，他強調(diào)清代的財政管理都受到治理成本與技術(shù)的限制，在現(xiàn)實操作中不得不下放權(quán)力，依靠地方完成賦稅征收。用馬寅初的話說，中央擁“集權(quán)”之虛名，地方收“濫權(quán)”之實惠。周健則認(rèn)為這一兼有“集中”與“分散”的管理模式是戶部-省-州縣等各級政府間的“包征包解”。類似的治理模式，實際上不僅限于財政，社會學(xué)家周雪光稱之為“行政發(fā)包制”，即中央提出目標(biāo)，由各地結(jié)合實際，靈活完成。然而這種非正式的“分權(quán)”，并非西方那種權(quán)責(zé)明晰的“分權(quán)”，因為理論上清代一切收支均屬“中央財政”而不應(yīng)存在“地方財政”，地方既非權(quán)利主體，在現(xiàn)實中仍然沒有獨立的、制度化的權(quán)利保障，那么地方各級政府如欲解決自己的經(jīng)費問題，仍須在灰色地帶另找辦法。

循著這一思路，我們或許也可以對晚清的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型有一個新的認(rèn)識：中央權(quán)力之所以下到地方督撫手中，原因之一是地方在社會動員、制度變革等方面，比朝廷的應(yīng)對更及時、更靈活，也更有辦法開拓潛在的新財源，由此能更好地應(yīng)對挑戰(zhàn)。近代的厘金等一系列新稅種和財政變革，大多起于地方，為地方督撫坐大奠定了財政基礎(chǔ)。正因為中央與地方之間財權(quán)、職能不明，并不存在“國家之事”與“地方之事”的區(qū)別，因而原先朝廷有權(quán)征用任何地方收入，但局勢變化時，地方督撫也可以反過來暗中侵蝕中央權(quán)力——乍看情形大變，癥結(jié)卻仍是雙方權(quán)責(zé)邊界模糊。

在帝制時代，君主無須任何理由來為自己分配資源的做法辯護(hù)，因為他的決定即是天意。這也意味著地方各級缺乏正當(dāng)理由來為自己爭取利益，因為理論上它們都不應(yīng)抗拒這一決定；然而它們畢竟又有自己的利益需要維護(hù)。由于“利益”是不能公開活動的，也沒有正式渠道可以為自己爭取，理論上不應(yīng)存有“私心”，因而上級也不會付出激勵成本以促成個人利益與組織目標(biāo)一致，最終反而使得這些博弈更隱蔽化，建立盤根錯節(jié)的非正式機制來保護(hù)法外的既得利益。這實際上鼓勵了在現(xiàn)實運作中，采取種種“弱者的武器”，鉆空子、能鬧事、傍權(quán)勢，因為不如此就無法維護(hù)自己利益。就像清代漕糧負(fù)擔(dān)，大多落在那些既無權(quán)勢、又不“滋事”的“安分小民”頭上，所謂“收漕一事，原屬欺善怕惡”。

這些現(xiàn)象，都表明當(dāng)時的中國仍非一個現(xiàn)代國家，其分配、交稅所依據(jù)的與其說是普遍意義的法律秩序，倒不如說是根據(jù)不同層級之間復(fù)雜的權(quán)力博弈。《法國對突尼斯保護(hù)權(quán)的起源》一書中說，19世紀(jì)時的突尼斯在向內(nèi)陸部落征稅時，“越是小的部落越要定期納稅，而大的部落則要政府每年同它們討價還價甚至動武，才征收到實物或現(xiàn)金”，這反映的是雙方權(quán)力的對比：“直接稅的征收反映了一種封建制度，人民不是按照假定的或真實的收入來納稅，而是相反，根據(jù)他們的勢力或?qū)沟哪芰頉Q定。”在這一意義上，晚清督撫控制下的“省級財政”的形成，折射出的是中央-地方權(quán)力關(guān)系的消長。

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