戰后沖繩處置與釣魚島爭端——美國對沖繩與釣魚島問題的戰略考量

釣魚島自古以來就是中國的固有領土。然而，日本在明治維新后走上侵略擴張道路，在吞并琉球后緊接著通過甲午戰爭非法竊取釣魚島并劃歸沖繩縣管轄。日本戰敗后，美國占領沖繩，期間將釣魚島也一并納入控制范圍。20世紀50年代初，美國通過《舊金山和約》實現了對包括沖繩、釣魚島等在內大片領土的單獨托管控制，同時又提出“剩余主權”概念。70年代初，美日歸還沖繩期間私相授受釣魚島，將釣魚島連同沖繩一并歸還日本，但在中國方面的抗議壓力下，美國表示對釣魚島主權持“中立”態度。毋庸置疑，美國是中日釣魚島爭端的始作俑者。本文主要依據美國方面的解密外交檔案，深度挖掘了20世紀50～70年代美國在處理沖繩與釣魚島問題上罔顧是非曲直、既制造矛盾又推卸責任的外交行為，并進而剖析了美國在處理包括對日、對華外交在內的復雜東亞地區國際關系時的戰略考量。

一、“剩余主權”：美國為釣魚島問題埋下的禍端

戰后初期美國投入了大量精力研究如何處置沖繩，對沖繩歸屬設計了多種方案，包括交還中國、交還日本、國際共管等，不過任一選項都沒有優先性。后來，美蘇冷戰的加劇，尤其是以“失去中國”為代表的東亞地區形勢變動，迫使美國的亞洲戰略和政策做出重大調整。為了扶植利用日本，美國對日“片面媾和”，在托管沖繩等島嶼同時允諾日本保有“剩余主權”，從而為釣魚島問題埋下禍端。

(一)美國對沖繩的覬覦

1950年8月起，美國國務卿杜勒斯親自參與新的對日媾和草案起草工作。較此前幾年間措辭嚴厲的方案相比，新草案將包括沖繩和小笠原群島在內大量“日本放棄……”的表達取消，改為交由美國托管，美國對日“寬容”達到空前高度。朝鮮戰爭爆發后，上述島嶼在美國亞洲戰略中的重要地位進一步凸顯。1950年9月7日，美國國務卿與國防部長分別致信杜魯門總統，向其報告他們的一致看法：“對日和約必須確保美國對琉球群島、北緯29度以南南鳥島、孀婦巖島以南之南方諸島的排他性戰略控制”。[1]

此時美國對于日本所占領土的處理原則主要有三：第一，不對日本聲明放棄的領土作詳細說明和規定。這樣的舉措對日本給予極大的寬容，使其對曾經占有的島嶼主權在戰后也擁有一定合法性。第二，出臺由美國主導的托管計劃。托管方案賦予美國完全的控制權，但又冠冕堂皇地避免美國侵吞別國領土主權的口實，使美國所提倡的“領土不擴張”①原則得以尊重。第三，美國對這些島嶼控制的時限將鑒于“狀況”而一直得以確保。至于何種狀況下美國才會結束控制，完全由美國進行判斷。也就是說，美國有理由對這些島嶼實施無限期控制，這滿足了美軍長期控制亞洲地區戰略性島嶼的訴求。上述三方面原則，成為《舊金山和約》最終對于沖繩等島嶼處理的基本支柱。

1951年1月31日，日本首相吉田茂在美國國務卿杜勒斯訪日期間將一份私人備忘錄交予杜勒斯使團成員[2]。表示希望保留收回沖繩和小笠原群島主權的可能：“出于保持日美友好關系之目的，日本希望以下幾點能被重新考慮：托管需求消除后，盡快將這些島嶼交還日本；島上居民應被允許保留日本國籍；日本愿與美國共同行使施政權；戰時被日本或戰后被美國轉移到日本本土的原住民，應允許其回到原住島上。”②

然而，在同年1月27日，即杜勒斯看到吉田備忘錄前，麥克阿瑟已再次敦促美國必須控制沖繩，并對日本希望琉球群島能留予日本的請求置之不理。在他看來，“琉球群島經濟上于日本毫無貢獻，人口上也并非日本人……該問題(日本收回琉球——筆者注)不在討論范圍之內……沒有必要將這些島嶼歸還給日本，一旦歸還，美軍在當地的大量軍事投入都將付之東流。”[3]杜勒斯也表示，對日問題“不得討論是已在戰敗協定中達成一致的問題”[4]，即“日本的領土限定在四大島和其他盟國決定的小島之內。”[4]似乎在此階段看來，由于受到來自軍方的巨大壓力，美國政府不會將沖繩交還日本。但杜勒斯的表態實際上仍留下了余地，他對這個問題的解釋是“日方已經接受了投降協定，因此不得由日方重新提出琉球問題。但是美國可能會重新提出這個問題，屆時肯定是因為有別的原因。”[4]

(二)杜勒斯關于“剩余主權”的允諾與警告

1951年9月，美國將中國拒之門外，在舊金山舉行對日媾和會議。會上簽署的《舊金山和約》，大大縮小了日本必須放棄領土的范圍，給予了日本對諸多島嶼收回領土主權的可能；同時還有意不明確日本必須放棄的領土的最終歸屬。這種操作既為制造“臺灣地位未定論”等陰謀鋪平了道路，也為包括釣魚島在內的主權爭議埋下了隱患。對于沖繩等島嶼，“日本放棄……”字句的缺失，使之存有在未來讓日本重新獲得這些領土的可能，也存在始終由美國占領、以后交予中國，或者允許其獨立等的可能。杜勒斯故意用模糊戰術使包括沖繩在內的大片領土的未來處于待定狀態。日本除了得到未被迫放棄主權這一“利好信息”外，作為一個戰敗國，在當時并無法要求更多。

杜勒斯在舊金山和會上表示日本對于沖繩等島嶼保有“剩余主權”[5]——這是一個過去國際法中從不存在的術語。本來按照“領土不擴張”原則，美國不得強取包括沖繩在內的島嶼主權，因此面臨一個兩難困境：如若完全肯定日本對于這些島嶼的主權，那么美國難以在這里安排防務以維護自身在亞洲的軍事存在與安全利益；如若強制日本放棄對于這些島嶼的主權，那么沖繩以及地區秩序便會陷入混亂。美國更擔心，一旦強制日本放棄這些島嶼后，包括蘇聯或中國等二戰戰勝國會要求獲得這些領土。而“剩余主權”的說法一方面暫時而又不限期地獲得了這些群島的施政權，實現了排他性的戰略控制，另一方面也尊重了吉田茂向杜勒斯提出的請求，為沖繩復歸日本提供了潛在“法理基礎”，向日本發出了積極信號，使得日本相信在未來沖繩等領土會復歸日本。

20世紀50年代中期，急于回歸國際社會的日本試圖與蘇聯進行邦交正常化談判，但日蘇間的北方四島(蘇稱南千島群島)問題是重大障礙。當時赫魯曉夫在外交上相對緩和，其中包括希望改善對日關系、加大對日影響。蘇聯提出將北方四島中南邊兩個相對較小的島嶼歸還日本，但要求日方承認蘇聯對南千島群島的主權[6]。然而，杜勒斯在1956年8月援引《舊金山和約》第二十六條[7]明確警告日本，如若日本和蘇聯在北方領土問題上達成妥協，日本對沖繩的“剩余主權”則將喪失——“如果日本承認蘇聯對南千島群島的主權，那么沖繩也可并入美國。”[8]對于日蘇領土爭端，美國一直對主權持“中立”態度，但“建議”是蘇聯必須一攬子將四島全部歸還日本，否則日本不得對蘇妥協。可以看出，美國并非無條件支持北方四島歸還日本，因為這樣斷然選邊必會惹怒蘇聯；但更不愿看到日蘇關系快速改善而沖擊美日關系。鑒于蘇聯不可能接受“四島一攬子歸還日本”的提議，美國故意以此為條件，一方面將日本北部與南部的“爭議島嶼”(北方四島和沖繩等)相互關聯以確保美國控制沖繩，另外一方面提高日蘇和談門檻以堅決防止日蘇接近。

(三)美國官方對“剩余主權”的再確認

舊金山和會后的20年里，即在對沖繩(同時包括釣魚島)實施行政管轄期間，美國政府屢次強調其“臨時”管轄和治理的屬性，并在多種場合確認日本對于沖繩在內領土的“剩余主權”。1957年6月，日本首相岸信介訪美，表達了對沖繩問題的關切，美方則強調“當年在商討對日和約時，一些國家強烈要求美國吞并琉球群島以確保在該區域內有一個堡壘以維護他們的安全，然而美國頂住壓力并且給予了日本‘剩余主權’”[9]，以此向日本暗示美國“高風亮節”，為日本未來收回主權奠定了法理基礎。在艾森豪威爾與岸信介的聯合聲明中，“(岸信介)首相強調了日本人民希望收回琉球和小笠原群島管轄控制權的強烈愿望。(艾森豪威爾)總統再次確認了日本對于這些島嶼的剩余主權”[10](51)。之后在7月的新聞發布會上，國務卿杜勒斯也再度確認了這個問題[10](145)。1961年6月，美國總統肯尼迪與日本首相池田勇人也在聯合聲明的最后確認了日本的“剩余主權”[11]。

美國屢次確認日本的“剩余主權”，主要目的有二：第一，從美日關系上講。確認日本對沖繩等島嶼的“剩余主權”有助于緩和同時存在于沖繩島內和日本本土的反美情緒。自20世紀50年代后期開始，伴隨經濟迅速重新崛起，日本國內自信心和民族主義膨脹，民眾期待國家采取更加強勢的外交政策，而沖繩問題則成為日本國內反美主義的重要源泉之一。美國試圖通過給日本“吃定心丸”，以換取日本民眾的耐心等待，從而保持美日關系的友好。第二，從地區戰略上講，保持沖繩地區的穩定對美國在當地駐軍、維護日本及其他亞太盟友安全、確保美國的地區霸權意義非凡。1966年美國國務院的一份備忘錄指出，“如若沒有日本人和琉球人的合作，我們根本無法有效利用軍事基地。”[12]白宮一份備忘錄顯示，1967年美國國務卿拉斯科在國家安全委員會會議上向總統表示：“保證日本是自由世界中真心誠意的一員并且使之承擔更多的共同任務，是我們的重要利益”。[13]反復確認日本對于沖繩等島嶼的“剩余主權”作為美國對日本的一種政策激勵，使日本在地區防務安全中堅定地站在西方世界一邊。

而此時的釣魚島被美軍視為沖繩的一部分，包含在美國認為的日本保有“剩余主權”領土的范圍之內。也就是說，美國擅自做出的決定和進行的托管，使得釣魚島和沖繩捆綁在了一起。以上可見，美國通過《舊金山和約》確立了對沖繩的占領地位，又口頭上給予了日本“剩余主權”的承諾。美國這樣做一方面維護了自身領土不擴張的“道義目標”，又有效地維護了在東亞地區的軍事存在。然而，這些舉措看上去暫時性地解決了沖繩問題，但卻為釣魚島問題埋下了禍根。

二、以“線”換“繩”：美日歸還沖繩與紡織品貿易談判

日本通過《舊金山和約》獲得“獨立”，然而在諸多方面仍受到束縛，主要表現之一是四大島以外的眾島嶼由美國托管統治。沖繩等大片“日本固有領土”尚未回歸的現實，使日本國內感到頗為不滿。20世紀60年代，日本經濟持續高速增長，國際經濟地位日益提升，隨之國內要求收回領土的呼聲亦越來越高。而與此同時，美國一方面經濟發展遇到困難，另一方面陷入越南戰爭泥潭。正是在這種背景下，美日展開了歸還沖繩談判和紡織品貿易談判，并將二者相關聯以“線(紡織品)”換“繩(沖繩)”，私相授受中國領土釣魚島。

(一)歸還沖繩談判的新背景

1964年11月佐藤榮作上臺后，將收回沖繩作為政權的最大課題。1965年1月，佐藤首相訪美，正式提出收回沖繩。1965年8月，佐藤作為戰后首位訪問沖繩的首相，表示“不實現沖繩回歸祖國，我國的‘戰后’就永遠不能結束”[14]，顯示出了收回沖繩的強烈愿望。

隨后的幾年里，美日就領土問題進行了一系列磋商，日本收回小笠原群島，但沖繩問題仍未解決。此時美日需要對沖繩問題達成協議的緊迫性凸顯。一位美國國務院官員對1968年末的一份關于歸還沖繩的備忘錄總結道“已經到了無法回頭的地步”[15]。1969年1月，尼克松上臺。是年3月，佐藤榮作再次表示，沖繩必須實現回歸。日本官方強硬表態引起了美國高度重視，其主要原因有二：

一方面，美國深切感到日本國內民眾和沖繩當地居民對于沖繩回歸訴求的不斷加強，民意和輿論給美日兩國政府都帶來了巨大壓力；另一方面，由于“美日安保條約”即將于1970年到期，美日同盟去向未明，沖繩問題直接影響美日關系的未來，而美日同盟的留存與否又關乎美國在亞太的整體戰略布局。

此時，美國在越戰泥潭中越陷越深。1969年7月25日尼克松提出了所謂“關島主義”的新亞洲政策[16]，在繼續強調美國恪守條約義務的同時，主要鼓勵亞洲國家自行處理和承擔國家安全和軍事防務。美國以戰略收縮為基調的新政策，為沖繩返還的問題帶來了新局面。

除了正在變動的東亞安全環境，美國經濟也出現了問題——總產值在全球比重萎縮、美元霸權開始動搖，國內通脹問題嚴重。伴隨實力此消彼長的是美日經濟矛盾的加劇，最主要的表現就是貿易失衡，尤以紡織品貿易摩擦為甚。在佐藤榮作1965年訪美前，美國政府對約翰遜—佐藤會談內容做了充分準備，其中重要議題就是美方告知日方“目前美國政府正面臨著來自國內相關行業希望限制進口的巨大壓力”[17]。1965年1月，約翰遜總統在華盛頓與佐藤榮作首相會面時表示，“聽聞了諸多包括棉毛紡織品、電視機等在內的雙邊貿易問題”，并且慨嘆“日本生產太有效率”[18]。但是佐藤首相則不以為然，表示對于美國對日本貿易的抱怨感到不解，“日本從美國購買了價值一億美元的大豆，卻僅僅出口了價值一百萬美元的毛織品”。[18]雙方對于紡織品貿易爭端始終沒有達成實質性認同。

隨后在1968年美國總統大選中，共和黨候選人尼克松以提出與亞洲諸紡織品出口國簽訂限制進口協議為競選綱領之一，獲得了南方選民的支持，最終成功當選總統。尼克松上任不久就試圖與以日本為首的東亞各國達成棉毛紡織品限制對美出口協議，紡織品貿易談判成為新任政府必須承擔的任務，也成為美國與東亞地區國家關系的重大難題。

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