“都說上海人口太多了，但我們對比世界大都市后發現，其實上海人口太少了。”8月20日，在華南理工大學公共政策研究中院和聯合國教科文組織舉辦的2018 IPP國際會議上，上海交通大學中國發展研究中心主任陸銘說道。
陸銘在接受時代財經專訪時表示，從美國、加拿大、日本、歐洲等發達國家和地區的趨勢看，人口進一步向大城市集中，與大城市產業結構中知識、信息、技術等現代服務業比重越來越高有關。相反，在欠發達國家，經濟活動中農業比重更高，而農業的投入主要在天然分散分布的土地，因此人口分散程度更高。
人口集聚的典型案例是日本東京都市圈，1.36萬平方公里的面積僅占日本國土總面積的3.5%，但卻聚集了日本近三分之一的人口，創造了日本三分之一的GDP，都市圈城市化水平超過90%。此外，美國與法國亦有這樣的現象，其經濟與人口分別高度集中在東西海岸與巴黎附近。
“一國最大城市的人口數量，是第二大城市人口數量的兩倍，是第三大城市的三倍，依此類推，最大城市的人口是第N大城市的N倍，中國的城市人口分布也正朝著這一趨勢發展。”陸銘指出。
然而，礙于“城市病”的困擾，2017年北京、上海提出的新一輪城市總體規劃中，均明確提出疏解非核心功能，堅持建設用地規模負增長、牢牢守住人口規模等目標。按照新的規劃，上海在未來17年內，僅有80萬人口的增長空間，即每年不到5萬人；而北京在未來17年內，人口增長空間僅有130萬，每年不到8萬人。
陸銘認為，其實城市擴張、人口聚集并不會帶來“大城市病”，以環境污染為例，城市人口增長和環境惡化沒有必然聯系。“經濟向大城市的集聚，反而有利于在總體上降低單位GDP的污染物排放，而大城市的產業結構多以服務業為主，相比工業更有利于減少污染排放。”
在他看來，由于戶籍、土地、公共服務等制度的制約，中國的人口集聚落后于經濟集聚，勞動力流動受阻減緩了城鎮化速度。
控制大城市人口規模違背市場規律
時代財經：北京、上海均明確提出要嚴控人口規模，國際上是否有成功控制大城市人口規模的案例？
陸銘：沒有成功案例，一些國際大城市曾嘗試疏解功能和疏散人口，但都宣告失敗。例如東京在上世紀九十年代曾疏解首都功能，雖然東京的人口出現過5年左右的小幅度下降趨勢，但很快恢復了增長趨勢，直到現在，即便日本人口負增長，但東京都市圈的人口數量仍在持續增加。
時代財經：但和東京人口持續增長相反的是，去年北京、上海、天津三個城市常住人口出現負增長，這種趨勢會持續嗎？
陸銘：不可能持續。北京近年來疏解勞動密集型產業，大量拆除群租房、違章建筑，付出了很大精力，但最終僅減少了2.2萬人。
強行疏解人口會受到市場各種形式的反彈，現在房租暴漲就是其中一個表現。房租暴漲真的是因為中介屯房嗎？這些中介都是全國連鎖經營，他們為何不用同樣的手段，抬高其他城市的房租，而為何這種事情只出現在北京呢？很簡單，部分政策違背經濟理論和國際經驗。
時代財經：其實在疏解非核心功能、控制人口規模的同時，北京、上海也曾出臺政策引進人才，參與“搶人大戰”，對于政府要引進的人才，政策在戶籍、住房等公共服務方面提供了更多便利，你如何看待這類政策？
陸銘：我一直強調技能互補性，不能認為一個城市只需要“大學生”而不需要“小學生”，恰好相反，一個城市需要的“大學生”越多，“大學生”帶來的“小學生”需求也就越多。
另外，由于城市里“大學生”、“小學生”都有了，收入差距就會擴大，這將導致各種社會問題。收入差距過大后應該怎么辦呢？國際普遍經驗是公共服務均等化，即醫療、教育、廉租房等福利應傾向于低收入群體，只有這樣才能縮小收入差距。但現在的政策，相當于是把公共服務優先給了潛在的富人，而且是以公共資源補貼他們，這不公平。
部分政策與嚴控人口規模的目標出現矛盾
時代財經：今年國務院出臺的《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》，提出由于實施重大建設項目造成的耕地缺口，經國務院批準，可在耕地后備資源豐富省份補充耕地。這對促進勞動力自由流動有多大意義？
陸銘：我們現在實行的是建設用地指標配給制度，每年中央給各省一個農業用地轉為非農業用地開發的總數，然后再由各省分配給下面的市和縣。由于建設用地指標的分配總體上采用了平均主義的方式，特別是2003年以后，該指標被作為鼓勵中西部省份發展當地工業的政策工具，而對于人口流入較多的東部地區，建設用地指標受到了嚴格控制，這就導致東部人口流入地房價暴漲，供給跟不上需求；而另一方面，中西部人口流出地出現大量鬼城、空城、空置工業園區。
如果落實了建設用地指標再配置政策，那么人口流入地土地供應增加，房價上漲趨勢將會放緩，而人口流出地大量投資需求放緩，相應的勞動力需求得以緩解，勞動力流動將會按照市場機制來走。
時代財經：在住房福利方面，上海提出“十三五”期間將新增170萬套住房，其中60%用于租賃。增加租賃住房供應，是否會進一步吸引外來人口，從而和上海嚴控人口規模的目標產生矛盾？
陸銘：這些政策本身就是矛盾的。第一，假如這170萬套房，每套房子住1個人，便有170萬人，加上上海現有的2400多萬人口，數量就超過2500萬人的嚴控目標了，那么如果每套房住2個人呢？
第二，政府是想把這170萬套房子提供給他們想留下來的人，然后通過拆除群租房與違章房、調整產業結構的方式，疏解一部分人。可問題是，住在群租房、違章房里的人，你要不要？你必須要，這是經濟規律。現在的問題是，這部分人還沒走，政府先供應了條件更好的住房，結果是房租、房價上漲，同時170萬套住房又增加了一筆供應，人口又控制不住。
上海交通大學的陸銘教授在2018年IPP國際會議上的精彩發言受到熱捧。
時代財經：北京、上海嚴控人口的政策，對同為一線城市的廣州、深圳有借鑒之處嗎？
陸銘：我想提醒的是，廣州、深圳雖然沒有大規模拆除違章建筑，但正在推進城中村改造，如果城中村改造最后的結果是所謂的生活條件改善，但是成本上升的話，這將損害城市競爭力。
在正常的市場經濟環境下，應該是先由勞動生產率的提高帶動收入提高，隨后勞動力會對住房條件有更高層次的需求，這時候供給跟上需求，改善住房條件是沒問題的。
現在問題是，我們的勞動力素質和勞動生產率還沒有進一步提高，這時候如果把房子給他們改造好，將會導致房租、房價上升，勞動力成本提高，企業雇用意愿降低，因此一部分人將離開這座城市。然而，雖然留下來的人的居住條件改善了，但成本上漲也將減弱企業競爭力。
時代財經APP記者 柳軍
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