“五年計劃”的變與常：一項歷史制度主義的考察

［導讀］”十三五“規劃從2016年開始，已進行到中間階段，并將于2020年完成，而眼下又到了謀篇”十四五“規劃的時候。作為國家治理的一項基礎性安排，中國的“五年計劃”經歷了從經濟發展計劃到全面發展規劃、從經濟指標為主到公共服務指標為主的制度變遷。在作者看來，這種變遷是環境、觀念、行動者三者互動的結果：一方面，環境開放誘發了“五年計劃”的合法性危機，帶來了制度變遷的壓力，觀念更新為變遷指明了方向，行動者的認知和博弈則是變遷的直接推動力量；另一方面，由于路徑依賴的強大約束，“五年計劃”制度并未在市場化洪流中退出歷史舞臺，反而通過適應性改造融入其間，形成了具有一種獨特的市場化轉型道路。文章僅代表作者觀點，特此編發，供諸君思考。

作為計劃經濟時代的產物，“五年計劃”是中國政府干預和調控經濟運行的一項基礎性制度安排，經過六十多年的發展演變，這項制度仍然在中國經濟運行中扮演著重要角色。目前相關研究大多致力于描述五年計劃的歷史演變過程，而很少關注該制度在不同歷史時期發生變遷的動力機制。本文將基于歷史制度主義視角，從環境、觀念、行動者互動的視角出發，探討六十多年來五年計劃的變遷與延續，以期對深入理解中國政治的運行機制有所助益。

機構：從“國家計委”到“發改委”

建國初期，中央計劃管理權屬中央人民政府政務院財政經濟委員會（簡稱“中財委”），具體執行機關為其下設的中央計劃局。1952年11月，為適應大規模經濟建設的需要，單獨成立中央人民政府國家計劃委員會（簡稱“國家計委”），與政務院并行，同受中央人民政府委員會的領導。此后，編制長期和年度經濟計劃的工作即由中財委移交給國家計委。1953年5月，中財委的工作實行“五口通商”，國家計委又兼管了8個工業部的工作，至此，國家計委的業務范疇涵蓋了經濟計劃、基本建設、物資分配、統計工作和工業建設等方面。因國家計委與政務院并行，下屬機構及分管業務眾多，當時可謂位高權重，被稱為“經濟內閣”。

1954年9月，一屆人大一次會議撤銷政務院，設立國務院，國家計委改為國務院組成部門，主要職責為管理長期和年度國民經濟發展計劃。同時設立國家建設委員，國家計委遂將基本建設綜合計劃局、城市建設計劃局、設計工作計劃局、技術合作事務局和基本建設辦公室等機構劃歸國家建委。1956年，國家經濟委員會（簡稱“國家經委”）成立，負責年度計劃、物資分配、物資儲備等業務，國家計委遂專門負責長期計劃。“大躍進”開始后，年度計劃工作重歸國家計委。“三五”計劃開始后，毛澤東對李富春領導的國家計委不滿意，對國家計委進行改組并成立由余秋里掛帥的“小計委”，后由其正式主持了國家計委的工作。文革期間，國家計委機關受到沖擊。

文革結束后，國家計委的工作逐漸恢復正常。1980年2月，國務院通過《國家計委的職責范圍和工作方法》，規定國家計委的任務是“集中全力搞好綜合平衡，擬定國民經濟的長期、中期和年度的計劃，并以擬定中期（五年）計劃作為工作的重點”。1982年的機構改革中，國家計委兼管了被撤銷的國家基本建設委員會的部分業務。同時，為了實現對國家經濟活動的統一指揮，此次改革重組了國家經濟委員會。但是，改革后的“兩委”（國家計委和國家經委）在實際運行中權責交叉嚴重，1988年機構改革時又將國家經委并入國家計委，新的國家計委成為國務院管理國民經濟和社會發展的最大綜合部門，并被賦予“宏觀管理機構”的屬性。此后3年間，國家計委在鄒家華的領導下進行了放權改革。

中共十四大提出建立社會主義市場經濟體制的目標后，各界對國家計委的職能定位紛紛提出質疑，國家計委遭遇了合法性危機。“最尖銳的是西部一個省份的全國人大代表，建議撤銷國家計委。國家計委機關的工作人員本身也有點思想混亂，對于今后的工作去向無所適從”。盡管如此，1993年的機構改革保留了國家計委，并首次提出“要使國家計劃成為宏觀調控的重要手段，更好地發揮計劃部門在國家宏觀調控中的作用，要求國家計委按照適應市場經濟體制的目標和要求轉變職能”。此輪改革中，國家計委下放、轉移和弱化了應由市場調節以及地方和企事業單位管理的職權，原國家經濟委員會在此次改革中也以國家經濟貿易委員會的形式復活，并承接了國家計委轉移出來的部分業務。1998年機構改革時，國家計劃委員會更名為國家發展計劃委員會，其職責為編制國民經濟和社會發展規劃，對經濟運行進行宏觀調控。此輪改革中，國家計委將產業政策制定等方面的業務轉移給了國家經貿委，計委的職權繼續減弱，國家經貿委的職權繼續擴大。

在計劃主管機構的演變過程中，2003年機構改革是一個重要轉折點，國家發展計劃委員會改組為國家發展和改革委員會（簡稱“發改委”），“計劃”一詞徹底從計劃主管機構的名稱中消失。這次改革將原國務院經濟體制改革辦公室的職能劃入發改委；撤銷國家經貿委，其主體業務劃歸發改委。此次對國家計委、國務院體改辦和國家經貿委進行整合，初衷是為了統籌和強化政府的宏觀調控職能，最終卻變為發改委的擴權。此后，發改委權力過大、與其他部門職責交叉嚴重等批評不絕如縷。2008年機構改革以探索建立大部制為目標，對發改委進行改革的呼聲很高。

有學者評價道，“發改委聚集了大量資源和擁有龐大職能，堪稱‘小國務院’，為了要錢要政策，很多地方官員圍著發改委轉圈，大至國家戰略，小到縣域發展，發改委無一不管，其職能邊界已經到了讓人難以容忍的地步”；時任國家審計署審計長李金華也在當年“兩會”上直言“最需要改革的是發改委”。但是，面對金融危機的蔓延，作為經濟調控的主要機構，發改委的權力在此次改革中并未削弱，再加上中央政府當年推出4萬億元經濟刺激計劃，擁有項目審批權的發改委之權力進一步擴張。

2013年開始的新一輪機構改革以轉變政府職能為核心，以行政審批制度改革為突破口和抓手。在此前后，改革發改委的呼聲再次高漲。有人建議“讓發改委從微觀管理中抽身，將其項目審批權、經費審批權等具體權力剝離出來，下放到行業部門”。在各方的呼吁下，隨著行政審批制度改革，發改委也開啟了新一輪放權改革。

制度：“五年計劃”的制定與演化

1929年4月，蘇共十六大通過了蘇聯第一個五年計劃（1928—1932），標志著五年計劃制度的誕生。蘇聯通過五年計劃取得了輝煌的經濟建設成就，到1937年二五計劃完成時，已經實現了以重工業為中心的工業化，工業總產值迅速躍至當時的歐洲第一，世界第二。蘇聯五年計劃的成功對戰后成立的諸多社會主義國家產生了示范效應。中國于1953－1957年實施第一個五年計劃。一五計劃以過渡時期總路線（“一化三改”）為指導方針，以重工業建設為導向，以蘇聯援助我國的156個工業項目為中心，到1957年底全面超額完成。在一五計劃的編制與實施過程中，五年計劃的管理機構、編制程序和指標體系基本確立，中國五年計劃制度逐漸形成。

二五至五五時期（1958－1980），五年計劃受政治運動的沖擊較大，經濟工作受制于意識形態，這4個五年計劃均未編制出正式的文本。中共八大通過的《關于發展國民經濟的第二個五年計劃（1958—1962）的建議》被高指標的《國家計劃委員會黨組關于第二個五年計劃的意見》取代，這也是造成隨后主要經濟關系比例失調，國民經濟困難的重要因素之一。從1961年開始，國民經濟被迫進入長達5年的調整期。1964年5月公布的《第三個五年計劃（1966—1970）的初步設想（匯報提綱）》規定三五計劃優先發展農業，解決人們的吃、穿、用，國家計委還專門制定了《第三個五年計劃（1966—1970）農業發展的初步設想》。但毛澤東提出“三線建設”的戰略后，備戰成為三五計劃的主要內容，重工業尤其是軍事工業仍然居于優先發展的地位，四五計劃（1971－1975）仍然延續了備戰的方針。五五計劃（1976－1980）是與《1976－1985年發展國民經濟十年規劃綱要》（簡稱《十年規劃綱要》）一起編制的，但由于經濟指導思想急躁冒進，《十年規劃綱要》規定的目標任務嚴重脫離實際，被稱為“新躍進”。

由于《十年規劃綱要》中六五計劃的各項指標嚴重偏高，1980年，國務院重新擬定了六五計劃（1981－1985）。從六五計劃開始，五年計劃增加了社會發展的內容，計劃的名稱也改為“國民經濟與社會發展計劃”，這是五年計劃內容的重大調整。七五計劃（1986－1990）是中國第一個在開局之年就編制完成并公布的五年計劃。在編制程序方面，恢復了中共黨代會審議和批準五年計劃建議的程序；在內容布局方面，首次增加并以獨立篇章論述了經濟體制改革和民主法制建設。從八五計劃開始，中共五年計劃的建議由中央全會審議，正式的計劃文本名稱增加了“綱要”一詞。

九五計劃（1996－2000）是市場經濟體制改革目標確立后的第一個五年計劃。從九五開始，五年計劃突出宏觀性、戰略性、政策性，指標強調預測性、指導性，這是五年計劃制度的重大轉折。十五計劃（2001－2005）進一步突出國家戰略意圖，強調政府對市場主體和社會行為的引導，社會建設、環境保護、民主法制等內容所占比例有較大提高。尤為重要的是，十五計劃取消了主要工農業產品指標，換言之，中共中央此時已經放棄了對工農業產值進行量化規定的做法，這標志著五年計劃性質和功能的實質性變化。從十一五（2006－2010）開始，五年計劃改稱“五年規劃”，規劃指標體系分為預期性指標和約束性指標，并逐步建立了規劃中期評估制度。

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