變遷：環境、觀念與行動者

中國的五年計劃制度從建國初期一直延續至今，但在改革開放后也經歷了明顯的制度變遷，主要表現為“從經濟計劃為主轉向全面的發展規劃，從經濟指標為主轉向公共服務指標為主，從微觀領域轉向宏觀領域，從市場排斥型轉向市場友好型”。許多研究者已經注意到這種變遷，但對其發生的邏輯和機制尚未作深入的學理分析。筆者不揣淺陋，嘗試從歷史制度主義視角對此略作思考。在歷史制度主義者看來，制度的存續是以均衡狀態為前提的，當這種均衡被打破或發生斷裂時，制度就可能發生變遷。筆者認為，中國五年計劃制度的變遷是環境、觀念、行動者三者互動的結果：環境開放帶來了五年計劃制度的合法性危機，形成制度變遷的壓力；觀念更新為制度變遷指出了可能的方向，形成制度變遷的引力；行動者對新觀念的認知及行動者之間的力量對比和博弈，則是最終促成制度變遷的推力。

首先，環境變化是制度變遷的動力。歷史制度主義認為，制度的產生、延續和變遷是在與環境的相互作用中發生的，制度變遷的發端往往是環境改變而引發的生存或合法性危機。“在環境封閉、隔離的情況下，盲目模仿和因循守舊的特性會使制度逐漸陷入僵化，制度的變異水平會被削減。當環境的隔離被打破，出于適應新環境的需要，制度變革的壓力明顯增大，變異程度將顯著提高。”

建國初期，中國選擇了相對封閉的發展環境，突出表現為高度意識形態化，講求“姓資姓社”的區隔，政治集權化、經濟指令化、社會政治化。“建國以后，人家封鎖我們，在某種程度上我們也還是閉關自守，關起門來搞建設。”在這樣的封閉環境下，國家計委形成了一套強勢、全能、僵化的制度體系，逐漸演變為經濟發展的中樞機構，依靠計劃指令配置資源和管控經濟；五年計劃忽視客觀規律，過分追求高速度、高指標和高積累，片面保重點。

然而，當封閉的環境轉為開放時，原來封閉環境下形成的制度功能就難以適應新環境的需要，環境開放的程度越大，舊制度的生存壓力也越大。1980年代前期，面對初步開放的環境，五年計劃制度開啟了與新環境相調適的歷程。國家計委開始探索制度功能的轉型，計劃部門也學習法國、日本等國的經驗，將社會發展納入五年計劃的范疇。1990年代，隨著環境開放的程度進一步加大，國家計委不適應新環境的功能越來越多，撤銷國家計委的呼聲屢屢出現，制度存續面臨嚴重危機，國家計委被迫加快職能轉型的步伐，五年計劃的涵蓋內容和指標體系不斷調整。

其次，觀念傳播是制度變遷的引力。歷史制度主義認為，新觀念的引入對制度變遷具有重要作用，制度變遷是一個新觀念為政治精英和大眾所接受并實體化為制度的過程。正如諾思所言，“觀念、教義、時尚以及意識形態等形成的心智結構，是制度變遷的重要來源”。建國初期，由于意識形態的束縛和經濟恢復的巨大壓力，實行計劃經濟成為當時中共的主導觀念。而且在相當長的時期內，中共高層一直堅守只有計劃經濟與社會主義相匹配的觀念，五年計劃制度正是為了適應計劃經濟體制的需要而建立起來的。在計劃經濟體制下，政府直接管理企業并主導資源分配，企業的生產經營活動完全受制于政府下達的指令性計劃。實現計劃主要依靠行政手段，計劃無所不包，指標繁多。以一五計劃為例，其主要工業產品指標對膠鞋、火柴、食用油等，農業產品指標對烤芋、甘蔗、甜菜等，畜牧業產品對馬、牛、騾子、驢、綿羊、山羊、豬等都作了詳細的量化規定。這種無所不包的計劃將社會生產與個體生活完全指令化、“數字化”，導致了經濟低效和物資匱乏，人們的生活需求受到極大限制。

指導制度變革的思想觀念往往是一種新生事物，開始為很多人所排斥，最后卻廣為接受并成為一種主導性觀念，市場觀念在中國就經歷了這樣的過程。1980年代，隨著市場觀念的引入，市場經濟體制逐步確立，國家計委被賦予宏觀管理機構的屬性，職責定位開始發生減少微觀干預、加強宏觀調控的變化。在市場觀念的牽引下，從七五計劃開始，五年計劃主要是在做好全社會預測和綜合平衡的前提下，重點抓骨干項目建設和重要產品的生產，適當縮小了指令性計劃的范圍，擴大了指導性計劃的范圍。1992年中共十四大明確提出市場經濟體制改革的目標后，“姓社姓資”的僵化觀念逐漸退出歷史舞臺，國家計劃成為宏觀調控的重要手段，五年計劃開始按照適應市場經濟體制的目標轉變職能。

再次，行動者是制度變遷的推力。制度一旦形成，會對制度框架中的個人和群體形成強有力的制約；但是制度的實施和變遷，又離不開行動者的認知、策略和行動。“集團和個人并不只是力量的政治平衡中隨著條件變化而接受贊揚或處罰的看客，更是策略行動者，他們有能力按轉變的背景條件所提供的機會采取行動，以維護或提高自己的地位。”

在中國特有的政治體制中，領導人的偏好與選擇對制度變遷具有重要影響。中共八大通過的較為科學合理的“二五計劃建議”最終被廢棄，轉而實施“高指標”方案，既源于毛澤東對“反冒進”的不滿，也源于毛澤東“趕英超美”戰略的提出；毛澤東推動成立“小計委”進而提升自己在經濟工作中的話語權，既源于他對三五計劃指導思想向“三線建設”轉變不力的不滿，也和大躍進失敗后他與劉少奇、周恩來、鄧小平等一線領導人在經濟調整問題上的分歧很有關系。

行動者尤其是政治精英對新觀念的接受，往往是制度變遷的直接推動因素。改革開放以來五年計劃制度的轉型與領導層對市場觀念的認可密切相關，并且體現了領導者個人的施政理念。1980年代末國家計委的放權改革，是在時任國務院副總理兼計委主任鄒家華的推動下進行的。曾長期在國家計委任職的鄭新立后來回憶道，“鄒家華時期，計委改革的力度最大，核心的改革就是下放權力，重塑計劃體系。那時的下放是真正的下放。在這之前，所有的擴大再生產都是由國家計委來管的，地方政府都沒有投資權限。從鄒家華開始，一批批、不斷地下放行政審批權限。”1998年國家發展計劃委員會的重組，是在時任國務院總理朱镕基的推動下進行的。朱镕基工作起步于國家計委且長期在計委任職，對國家計委的業務相當熟悉，他在新一屆國務院全體會議上指出，“國家計委要盡可能在宏觀調控，及時關注國民經濟的總量平衡、總的走向等重大問題方面，幫助國務院出主意，少管些具體的事情。”總之，在既有的制度框架下，利益相關者之間的力量對比和權力博弈決定著制度實施的面貌并深刻影響著制度變遷，強勢行動者往往會主導制度變遷的方向。

延續：制度演化中的路徑依賴

歷史制度主義認為，制度一旦形成，就會在一定時期內持續存在并影響其后續制度的選擇，這就是制度發展過程中的“路徑依賴”，它可以視為制度的自我維持和強化機制。路徑依賴的現象是由諸多因素共同促成的，如報酬遞增（增進人們對制度的認同感）、不完全市場（降低制度變遷所需的完整信息）、交易費用（幫助無績效的制度長期延續）、既得利益（削弱人們變革制度的驅動力）等。五年計劃制度在改革開放后發生了重大轉型，卻在市場化目標確立20多年后仍然得以延續，在很大程度上正是由于“路徑依賴”確立了制度變遷的方向和限度。

蘇聯于1921年成立國家計劃委員會，基本職能是編制和實施國民經濟計劃，而以編制五年計劃為主要任務。蘇聯國家計委發揮的積極作用和五年計劃取得的巨大成就，對社會主義國家產生了示范效應，這種示范效應和中國一五計劃的“正反饋”作用，強化了五年計劃制度的路徑選擇，使毛澤東更加堅信這一制度對于國家建設的重要性，他在1955年說道：“人類的發展有了幾十萬年，在中國這個地方，直到現在方才取得按照計劃發展自己經濟和文化的條件，自從取得了這個條件，我國的經濟面貌就將一年一年地起變化。每一個五年將有一個較大的變化，積幾個五年將有一個更大的變化。”正因如此，即使在國家政治生活極不正常的情況下，五年計劃制度仍能搖搖擺擺地延續下來。

1980年代后，中國經濟體制經歷了從“計劃經濟為主，市場調節為輔”到“有計劃商品經濟”再到“計劃與市場內在統一”的探索，并最終提出了建立社會主義市場經濟體制的目標。從計劃體制轉向市場體制，是1949年以來中國經歷的最深刻的制度變革。在理念層面，中國對市場作用的認識已經經歷了從“基礎性”到起“決定性”的轉變。但是在制度層面，計劃經濟時代的遺產并未退出歷史舞臺，而是經過改造后繼續發揮重要作用，五年計劃制度即是如此。例如2003年的機構改革，將短期調控、中長期調控、體制改革、總量控制等各種宏觀調控職能都歸并到國家發改委，這當然是出于強化宏觀調控政策的統籌和部署，但是，發改委的宏觀調控角色越是被強調和突出，它就越要依賴眾多的微觀手段來實現這些宏觀目的。

此外，利益因素也是五年計劃制度得以存續的重要原因。計劃經濟時期，政府通過編制經濟計劃的形式配置資源，建設資金通過計劃分配，建設項目也通過計劃審批，而國家計委正是編制計劃和分配資源的主要執行者，這樣的安排使得政府形成了強大的利益激勵。改革開放以來，五年計劃制度的功能不斷轉型，但不論如何轉變，建設項目的審批權仍然掌握在政府手中，重大項目的立項與實施仍然是五年計劃的重要內容。在此情況下，地方政府總力爭本地項目能列入國家計劃，國家五年計劃編制啟動的年份也是地方政府“跑項目”的重要時節。因此，資源分配和項目審批形成的利益激勵，在很大程度上強化著五年計劃的功能及主管機構的職權。

歷史制度主義特別強調制度變遷中的“關鍵節點”，所謂關鍵節點，是指“歷史發展中的某一重要轉折點，在這一節點上，政治沖突中的主導一方或制度設計者們的某一重要決策直接決定了下一階段政治發展的方向和道路。”從中國五年計劃制度的變遷過程來看，1978年改革開放的啟動和1992年市場經濟體制改革目標的確立是兩個至關重要的轉折點。在這兩個節點，環境的開放、觀念的引入、行動者的博弈密切交織、互動，使五年計劃制度發生了實質性變化，從單純經濟計劃轉型為公共事務治理規劃。盡管如此，在路徑依賴的強大約束下，制度變遷有其難以逾越的邊界，以建設社會主義市場經濟體制為目標的改革洪流，并未拋棄借助五年計劃制度調控國民經濟的傳統，而是對其進行適應性改造，以計劃與市場的良性結合為目標。從而，中國的市場化改革和國家建設形成了自己的特色，沒有也不會走上西方國家或前蘇東國家的道路。

結論

中國的五年計劃制度來自蘇聯，建國后將近30年間，基于封閉的政治、經濟和社會環境，形成了一套強勢、僵化的制度體系。改革開放后，伴隨著整體環境的開放，五年計劃制度面臨制度生存的合法性危機，制度變遷的壓力產生；市場觀念在開放的環境中得以引入、傳播和深化，制度變遷的引力逐漸加大；中央領導者和主管機構負責人對新觀念的認可、主政者的施政理念、利益相關者的力量對比和博弈，則直接推動了制度變遷的發生。蘇聯五年計劃制度的示范效應、中國一五計劃的“正反饋”、市場發育的不成熟、強勢權力形成的利益激勵等因素，又形成了制度演化中的路徑依賴，使中國的五年計劃制度并未在市場化大潮中退出歷史舞臺，而是通過適應性改造融入其間，形成了具有中國特色的市場化改革道路。就此而言，中國五年計劃制度的變遷與延續，為我們提供了一個計劃經濟時代的制度遺產如何在市場化環境中存續和新生的典型案例。

作者：許曉龍、李里峰/ 南京大學政府管理學院 本文原載《浙江學刊》2017年03期，原標題為““五年計劃”的變與常：一項歷史制度主義的考察”，內容有所編刪

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