2月2日，美國(guó)白宮向國(guó)會(huì)提交2016財(cái)年軍費(fèi)預(yù)算申請(qǐng)，基礎(chǔ)預(yù)算從4961億美元增至5343億，很快引起了輿論的關(guān)注。焦點(diǎn)集中在基礎(chǔ)軍費(fèi)上漲、美國(guó)軍事戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、地緣政治意圖等方面，以致“美國(guó)威脅論”不脛而走。個(gè)中邏輯不外乎——美軍走出減支陰影，加速轉(zhuǎn)型，或要重振世界霸權(quán)。

毋庸置疑，美國(guó)的軍事布局對(duì)國(guó)際安全與穩(wěn)定構(gòu)成現(xiàn)實(shí)及潛在的影響。隨著美國(guó)從伊拉克、阿富汗抽身，東歐、中東、亞太局勢(shì)發(fā)生變化，美國(guó)軍事戰(zhàn)略進(jìn)入了一個(gè)轉(zhuǎn)型期或模糊期。五角大樓和白宮先后推出新的“抵消戰(zhàn)略”、“空海一體戰(zhàn)”向“全球公域進(jìn)入和機(jī)動(dòng)聯(lián)合概念”的轉(zhuǎn)型、以及新的美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略。這一系列動(dòng)作與新的軍費(fèi)案聯(lián)系在一起，很自然被視作美國(guó)軍事戰(zhàn)略布局高度統(tǒng)籌的證據(jù)。

這種觀點(diǎn)有其合理性。但當(dāng)我們審視美國(guó)軍事機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)——特別是以軍費(fèi)為觀察標(biāo)尺時(shí)，其國(guó)內(nèi)政治博弈是一個(gè)不容忽視的維度，我們不僅需要考慮美軍的戰(zhàn)略意圖，也需要分析其落實(shí)的可能。值得一提的是，這次提案中，美軍海外應(yīng)急行動(dòng)（OCO）預(yù)算降低了，由794億降至509億美元。所以，提案與其說(shuō)標(biāo)志著美國(guó)軍費(fèi)大規(guī)模增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)型，不如說(shuō)是政治博弈下的調(diào)整。

預(yù)算政治：戰(zhàn)略靠邊站

近幾年，美國(guó)軍事戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型已日益淪為官僚政治、軍種間競(jìng)爭(zhēng)、以及組織標(biāo)準(zhǔn)化流程合力作用的產(chǎn)物。口號(hào)越喊越多、概念時(shí)提時(shí)新，卻大多在被新方案取代之前缺乏真正的思想突破與實(shí)踐落實(shí)。

目前，美軍規(guī)劃以2014年《四年防務(wù)評(píng)估報(bào)告》為準(zhǔn)繩和指導(dǎo)，而這一版防務(wù)評(píng)估卻并非戰(zhàn)略導(dǎo)向型的，而是預(yù)算導(dǎo)向的，其本質(zhì)便是政治導(dǎo)向。換句話說(shuō)，決定軍費(fèi)提案和相應(yīng)轉(zhuǎn)型計(jì)劃的，不是美軍高級(jí)軍官團(tuán)及其幕僚，而是整體政治環(huán)境，特別是白宮與國(guó)會(huì)及其所代表不同理念與利益的角力。

這其中的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是“減支”。“減支”鬧了好幾年，但其實(shí)五角大樓并未因而像共和黨“擁軍派”說(shuō)的那樣“傷筋動(dòng)骨”。自2011年國(guó)會(huì)“超級(jí)委員會(huì)”擱淺以來(lái)，美軍所面臨的減支壓力并沒(méi)有導(dǎo)致軍費(fèi)的實(shí)際下降，被縮減的是其預(yù)期增長(zhǎng)部分。也就是說(shuō)，減支不過(guò)是令軍費(fèi)增速有所下降（雖然這依然為這部巨型機(jī)器的運(yùn)作提出了很多難題）。“減支”帶來(lái)的最大尷尬是，五角大樓日益卷入政治漩渦，成為府院和兩黨斗爭(zhēng)中的籌碼。

白宮的態(tài)度很明確，就是希望兩黨達(dá)成長(zhǎng)期妥協(xié)方案，終止目前的預(yù)算上限。這是其全盤(pán)預(yù)算政治中的一步。對(duì)即將任滿的奧巴馬來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)一攬子的改革計(jì)劃（醫(yī)保等）才是其發(fā)力的方向，也是他期待留下政治遺產(chǎn)的地方。在近乎“簡(jiǎn)單粗暴”地從伊拉克、阿富汗抽身之后，奧巴馬顯然不愿意再陷入任何海外安全困境——無(wú)論是中東，還是烏克蘭。而此時(shí)降低OCO預(yù)算，同時(shí)大幅提高基礎(chǔ)軍費(fèi)與國(guó)內(nèi)非軍事可支配預(yù)算，并明確表達(dá)終止減支的意愿，是白宮向共和黨人踢出的皮球。

配合白宮的動(dòng)作，五角大樓也表明了自己的態(tài)度，希望在2020完全終止OCO，并至早于2017年將戰(zhàn)時(shí)開(kāi)支轉(zhuǎn)至基本軍費(fèi)賬面。在過(guò)去幾年，“很差錢(qián)”的美軍一直通過(guò)OCO賬面“補(bǔ)貼”基礎(chǔ)預(yù)算，因?yàn)榍罢卟皇荛_(kāi)支上限的限制。而如果新的妥協(xié)不能實(shí)現(xiàn)，未來(lái)失去OCO補(bǔ)貼的美軍將面臨更加不靈活的財(cái)政局面。

在美國(guó)現(xiàn)行體制下，白宮和五角大樓若要達(dá)成其預(yù)算目標(biāo)，唯一途徑是促使府院和兩黨在長(zhǎng)期解決方案上達(dá)成妥協(xié)，并終止2011年的《預(yù)算控制法案》。但是妥協(xié)卻沒(méi)那么容易，挑戰(zhàn)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是程序性的，一是政治性的。

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