此外，執法界限的模糊性也使得海上事件的風險大幅上升。中國至今既未給出九段線的明確坐標，也未明確其在九段線內打算行使的主權權利。模糊性帶來了隨意性，加之愛國主義熱情的驅動，以及對部門權力擴大和預算增加的渴求，海警傾向于實施執法權力最大化。一位中國官員曾表示：“一旦海上局勢緊張，基本上海警要什么政府就給什么?！?/p>

而在菲律賓這個欠發達的群島國家，海警疲于應付海島間水域的執法、搜救及救災工作，因此海軍承擔了相當一部分南海的執法工作。在黃巖島事件中，試圖逮捕中國漁民的就是一艘菲律賓軍艦上的海員。馬尼拉此后認識到動用海軍會顯得其氣勢洶洶并增加沖突升級的風險，因此也在著力擴建海警力量，但政府在財力上仍力不從心，且海軍也不愿意交權。

當然，前景并非一片黯淡。國家間已經開創了一些合作先例，并且還有更多這樣的機會尚待發掘。例如，中國與東盟國家已同意建立外交部間熱線，以應對海上緊急事態。

不過，要使熱線發揮作用還需要更多考量與規劃。首先，外交部并非漁業和海警的直接管轄部門，在各自為政的官僚體系下，前方人員未必認為有必要通報外交部門或遵從其指示。況且在包括中國在內的一些國家，外交部屬于弱勢部門，接聽熱線的官員可能不具有即時決策以遏制危機迅速發酵的權力。

所以，單單接通熱線還遠遠不夠。各國需確保熱線全天候暢通，并定期進行測試，對接聽熱線的官員也須進行培訓，以便在緊急事態發生時采取迅速而切實的措施使緊張局勢降溫，而不是機械重述各自政府的主權申索。各國也應確保在各自的政府體系內建立一套職責明確、能在緊急事態下迅速啟動的指揮控制機制。溝通上的任何延誤或周折，都可能使得國家痛失危機降級的機會，有效外交的空間也可能因此受到限制。

但熱線平臺也僅僅是一個被動反應機制。隨著海上摩擦增加，僅靠善后機制仍難以為繼，南海各國需要一套可持續的預防性機制，減低沖突發生的幾率。

漁民是涉海事務中最難以預測和控制的群體，即便政府無心肇事，漁業活動也隨時可能觸發一場危機。然而，漁業也為合作與信心的構建提供了切入點。

中國外交部表示，中方在南海的人工島駐點將用于“漁業服務及民事行政管理”。北京應當確保其“避風、導航、搜救、海洋氣象觀測預報”等功能對通行南海的各方均開放使用，而不僅僅是服務于中國自己的力量投射。

無論主權爭端最終結果如何，南海漁業資源都將是脆弱的公共資源。只有共同管理和保護才能確保各方都享有可持續的漁業資源以供開采。例如，沿海各國可在脆弱水域共同制定執行季節性休漁制度，以給予資源恢復的空間。

南海各國最終仍須達成平等友好的漁業共享協議，這方面并不乏先例。中國和越南在北部灣達成海上劃界協定之后，就兩國對該區域內漁業資源的共同養護、管理和可持續利用，成功達成共識。菲律賓和臺灣就雙方在重疊的專屬經濟區海域開展漁業執法合作的談判也進入最后階段。

由于海上劃界爭端的復雜性，漁業協議談判必不輕松，政治上也不免遭詬病。但不作為的后果將是各種危險對峙頻發，以至威脅整個區域的和平與安全。

文/謝艷梅 駱舒嫻 來源：英國《金融時報》

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