1月30日，美國再次派遣軍艦駛入南海中國控制島礁12海里范圍內(nèi)。如何看待這個事件？中國下一步如何應對南海問題？筆者的研究體會是：這是奧巴馬政府整個南海方略的一部分，旨在迫使中國清晰化南海主張，以盡量（如果不是徹底）解決美國海軍在南海的航行自由問題，但美軍并不想在南海打一仗。南海問題的時間未必在中國一邊，在國際法框架內(nèi)清晰化自己的主張，更符合中國的整體長遠利益。

如果說2012年的黃巖島爭端，只是促使美國支持菲律賓提起仲裁，2014年的“981事件”則促使美國下決心調(diào)整南海應對：不再滿足于當“導演”，而是在加大幕后協(xié)調(diào)力度的同時，直接介入南海爭端。這主要表現(xiàn)在幾個方面：公開批評中國、支持東盟聲索國；支持東盟（作為整體）、盟友（七國集團、日本、澳大利亞）、區(qū)域外大國（印度、歐盟）在南海問題上發(fā)聲乃至采取相應行動。美國的做法是，通過雙邊外交途徑施壓中國未果后，轉而高調(diào)實施頻繁的航行自由行動（FONOPs），以清晰化中國在南海海域管轄權的范圍。

于是，我們看到2014年香格里拉對話會上中美之間的唇槍舌劍，美國國會與政府官員的一系列動作，東盟發(fā)表外長聲明（2014年）與主席聲明（2015年），七國集團在南海問題上首次表態(tài)（2015年），日本與澳大利亞紛紛增加對東盟聲索國的實際支持，印度與美國的聯(lián)合聲明中也聲稱“南海的航行自由和海上安全必須得到保護”（2015年）。

而需要獲得國家安全委員會批準（clearance）的航行自由宣示行動（ Operational Assertion），更成為美國海軍驗證其在南海聲索國（主要是中國）專屬經(jīng)濟區(qū)與領海內(nèi)自由航行權的主要工具。于是，有了2015年5月CNN記者的高調(diào)“飛越之旅”，10月份“拉森號”驅逐艦的“和平通過”（美方的用詞是peaceful transit），12月B-52轟炸機的“誤入”，直至2016年1月底“柯蒂斯號”驅逐艦的“無害通過”（innocent passage）。

美軍行為：動機與國際法分析

從國際法的角度看，美軍采取的是“每次往前拱一點”的策略。《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的12海里領海內(nèi)無害通行權，僅適用于艦船而不包括飛機。于是，P-8A反潛巡邏機在距離渚碧礁、永暑礁12海里外的空中進行飛越。國際法實踐傾向于認為，低潮高地沒有12海里領海但可以有500米安全區(qū)。于是，“拉森號”選擇了渚碧礁周圍12海里內(nèi)與500米之間的海域進行“通過”。美國聲稱自己是在國際水域采取上述行動。B-52飛越時距離華陽礁才2海里，實在沒法從國際法上解釋，于是辯稱是天氣不好導致的“誤入”。中國法律要求外國軍用船舶進入領海須經(jīng)批準，美國軍艦也一直按照中國法律要求行事。可這次軍艦在中建島（并非低潮高地）附近12海里內(nèi)通過之后，五角大樓發(fā)言人戴維斯的反應是：坦率承認沒有事先通知任何一方，但這符合國際法以及美國的常規(guī)程序，還認為這一行動挑戰(zhàn)了中國、臺灣和越南在這一區(qū)域限制航行權利和自由的意圖。另一位國防部發(fā)言人烏爾班的表述則是“美國將在國際法允許的任何地方進行飛越、航行或執(zhí)行行動”。

美國在西沙中建島的行動，被一些中國學者解讀為“挑戰(zhàn)中國對中建島的主權”。這種觀點值得商榷。美國一直表示對南海島礁歸屬不持立場，這是有經(jīng)驗霸主的必然選擇。對美國來說，重要的不是島礁歸屬而是自由航行權。

美國此次宣示行動至少有三個目的：第一，繼炒作南沙爭端后，把國際社會的視線轉向“西沙問題”，如海域劃界、西沙是否屬于群島、西沙群島能否劃領海基線、中國用直線基線法畫出的西沙領海基線是否有效，等等；第二，對馬英九1月28日不顧美國勸阻視察太平島之舉，發(fā)出一個微弱的警示，不排除下一步在臺灣控制的東沙島附近實施航行自由行動（美國對一些盟國也采取過此類行動）；第三，以西沙為突破口，迫使中國像全世界大多數(shù)國家那樣，取消對無害通行權的預先批準。

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