二、美國國會(huì)介入中國南海島礁建設(shè)議題的表現(xiàn)
從2013年下半年起，中國開始在南沙群島部分島礁上進(jìn)行工程建設(shè)，以改善駐島人員的生活條件，以滿足一定的民事、軍事需求。這一中國主權(quán)之內(nèi)合理合法的行為遭到美國等相關(guān)國家的持續(xù)炒作。美國對(duì)中國南海島礁建設(shè)的關(guān)注始于2014年下半年，2015年4月起，美國加大了批評(píng)中國的力度和頻率，掀起了繼指責(zé)中國斷續(xù)線主張之后，干涉南海事務(wù)的第二波高潮。⑤2015年，包括總統(tǒng)奧巴馬(BarackObama)、國務(wù)卿克里(JohnKerry)、國防部長卡特(AshtonCarter)在內(nèi)的美國政府與軍方高層，在中國南海島礁建設(shè)議題上頻頻發(fā)聲，公開批評(píng)指責(zé)中國。例如，2015年4月9日，奧巴馬在牙買加批評(píng)中國“以肌肉和塊頭迫使他國順從于中國的意志”。①
2015年，美國國會(huì)對(duì)南海問題的關(guān)注焦點(diǎn)主要集中在中國的南沙島礁建設(shè)工程上，國會(huì)在南海島礁建設(shè)議題上積極發(fā)聲，利用其法定職權(quán)，通過多種方式，深度介入到南沙島礁建設(shè)議題中。
2.1 立法
作為立法機(jī)構(gòu)，美國國會(huì)影響外交政策最強(qiáng)有力的手段就是立法，國會(huì)利用授權(quán)———撥款法案和決議案等形式介入島礁建設(shè)議題。
美國國會(huì)擁有撥款權(quán)，這是國會(huì)影響美國對(duì)外政策最有效的手段。②每年國會(huì)都會(huì)批準(zhǔn)授權(quán)法案和緊接其后的撥款法案來向政府部門提供經(jīng)費(fèi)。
在2015年度的立法活動(dòng)中，③國防、外事等部門的授權(quán)法案對(duì)島礁建設(shè)議題有比較多的涉及。2015年10月7日和21日，參眾兩院分別通過了《2016財(cái)年國防授權(quán)法案》(草案)，④奧巴馬總統(tǒng)出于自動(dòng)減赤、軍事現(xiàn)代化改革以及關(guān)閉關(guān)塔那摩基地的考慮在22日否決了該草案，⑤草案在修改之后于11月25日經(jīng)由總統(tǒng)簽字成為法律。⑥在《2016財(cái)年國防授權(quán)法案》中，第1263節(jié)“南海倡議”(SEC.1263.SouthChinaSeaInitiative)授權(quán)國防部向南海周邊的印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、泰國和越南五國負(fù)責(zé)海上安全事務(wù)的部門提供裝備、訓(xùn)練等援助。⑦這項(xiàng)援助囊括了中國和中國臺(tái)灣地區(qū)之外所有的南海爭議方，針對(duì)中國的意圖非常明顯。在《2016財(cái)年國務(wù)院行動(dòng)授權(quán)及使館安全法案》中，國會(huì)要求國務(wù)卿會(huì)同財(cái)政部等相關(guān)部門在180天內(nèi)形成一份報(bào)告，就最近六輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話的成效進(jìn)行評(píng)估，而被要求評(píng)估的內(nèi)容中就包括南海問題。⑧在2015年6月召開的第七輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話上，中美就南沙島礁建設(shè)進(jìn)行了討論。在這樣的背景下，國務(wù)卿在提交的報(bào)告中必然需要對(duì)中國的南海島礁建設(shè)行動(dòng)進(jìn)行評(píng)估。國會(huì)在《2016財(cái)年情報(bào)授權(quán)法案》第511節(jié)中要求國家情報(bào)總監(jiān)向國會(huì)情報(bào)委員會(huì)提交一份報(bào)告，報(bào)告應(yīng)就美國在南海、東海的情報(bào)收集工作進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估的內(nèi)容包括現(xiàn)有工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、關(guān)鍵伙伴、情報(bào)收集目的、年度資金使用等情況，另外還要說明今后一個(gè)階段的優(yōu)先工作方向和目前工作中存在的資源不足的情況。⑨
廣義上，美國國會(huì)通過決議案也是立法的一種表現(xiàn)形式。決議案是國會(huì)表明自己態(tài)度的一種方式，它闡明國會(huì)的政策傾向和立場，行政部門在制定政策時(shí)不能無視。
2015年5月21日，參議院通過了由參議員布萊恩?夏茲(BrianSchatz)提出，并由參議員約翰?麥凱恩(JohnMcCain)、丹?蘇利文(Dan?ielSullivan)聯(lián)署的114屆國會(huì)參議院第183號(hào)決議案，該決議案旨在呼吁對(duì)在南沙群島的島、礁、淺灘上進(jìn)行的人工島建設(shè)行為進(jìn)行監(jiān)督，并呼吁以和平和多邊的途徑解決南海領(lǐng)土爭端。該決議案“譴責(zé)”中國在南沙爭議島礁上進(jìn)行的人工島礁建設(shè)，指責(zé)中國違背了《南海各方行為宣言》，給周邊國家?guī)砹私?jīng)濟(jì)損失。中國建設(shè)飛機(jī)跑道的行為更是被該決議案描述為是在破壞地區(qū)的和平與穩(wěn)定。決議案強(qiáng)烈要求中國政府澄清“九段線”的含義，要求中國政府澄清島礁建設(shè)的意圖，并要求中國政府明確“必要的軍事防御”的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。同時(shí)，決議案譴責(zé)在爭議島礁上實(shí)施的軍事化行為，支持制定《南海行為準(zhǔn)則》，支持提高周邊國家控制海洋能力的建設(shè)。決議案在最后還聲明支持美軍在南海國際海域及空域維護(hù)航行與飛越自由的權(quán)利。①值得注意的是，決議案文本使用了“譴責(zé)”(condemn)一詞，行政部門高層在各個(gè)場合的表態(tài)中還沒有使用過這一措辭，決議案的文本清楚表明了參議院在南海島礁建設(shè)議題上強(qiáng)硬的態(tài)度和立場。
2.2 召開國會(huì)聽證會(huì)
聽證會(huì)是國會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的途徑，這一手段也被國會(huì)嫻熟地運(yùn)用到外交事務(wù)之中。通過聽證會(huì)，國會(huì)可以了解情況并表明自己的立場。對(duì)于行政部門而言，國會(huì)釋放出的信息是難以忽視的。在南海島礁建設(shè)問題上，參眾兩院的多個(gè)委員會(huì)也召開過為數(shù)不少的聽證會(huì)。
在參議院，外交關(guān)系委員會(huì)和軍事委員會(huì)對(duì)南海問題的關(guān)注程度較深，南海問題聽證會(huì)上討論的焦點(diǎn)就是中國在南海的島礁建設(shè)議題。
2015年5月13日，參議院外交關(guān)系委員會(huì)舉行了名為“捍衛(wèi)美國在東海和南海利益”的聽證會(huì)，美國主管東亞事務(wù)的助理國務(wù)卿丹尼爾?拉塞爾(DanielRussel)和負(fù)責(zé)亞太安全事務(wù)的國防部部長助理大衛(wèi)?希爾(DavidShear)出席。聽證會(huì)一開始，外交關(guān)系委員會(huì)主席鮑勃?庫克(BobCorker)就發(fā)表開場陳述，他利用衛(wèi)星圖片說明中國正在南沙群島進(jìn)行大規(guī)模的島礁建設(shè)，并在建設(shè)港口和飛機(jī)跑道，同時(shí)中國也承認(rèn)了島礁建設(shè)將滿足“必要的軍事需求”。庫克認(rèn)為中國的這些行動(dòng)有助于其加強(qiáng)對(duì)南沙島礁的控制。在之后的質(zhì)詢環(huán)節(jié)，庫克質(zhì)詢拉塞爾，美國是否在幫助其他聲索國在南海建設(shè)前沿哨所以對(duì)抗中國。拉塞爾回答說，對(duì)于建立這種具有潛在軍事功能的哨所，美國的立場是反對(duì)而不是鼓勵(lì)，然而中國島礁建設(shè)的規(guī)模、范圍和相關(guān)軍事行動(dòng)改變了問題的性質(zhì)。庫克又質(zhì)詢希爾道，美國是否會(huì)在中國人工島12海里之內(nèi)行使航行自由權(quán)利。希爾在回答中強(qiáng)調(diào)，美國擁有無害通過的權(quán)利，中國的島礁建設(shè)行為不能使中國擁有領(lǐng)海權(quán)利。②
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