3.3 “兩黨共識(shí)”與議員的參與度較大
近年來(lái)，在美國(guó)國(guó)內(nèi)政治中，因債務(wù)上限、特定政治議題等導(dǎo)致的府院之爭(zhēng)此起彼伏。與此同時(shí)，在國(guó)會(huì)內(nèi)部，民主、共和兩黨之間也因政見(jiàn)立場(chǎng)不同而日益撕裂。然而在南海問(wèn)題上，民主、共和兩黨則有著較大的共識(shí)，兩黨議員常常一同行事，“槍口一致對(duì)華”。如在2015年，兩黨議員合作推出針對(duì)島礁建設(shè)的決議案，向國(guó)務(wù)卿和防長(zhǎng)寫聯(lián)名信等。在批評(píng)指責(zé)中國(guó)島礁建設(shè)行為的調(diào)門上，兩黨之間也出奇地一致，似乎印證了參議員約瑟夫?利伯曼(JosephLieberman)所說(shuō)的，在南海問(wèn)題上，華盛頓已經(jīng)形成了“跨黨派共識(shí)”。①隨著南海問(wèn)題的不斷升溫，越來(lái)越多的國(guó)會(huì)議員開(kāi)始關(guān)注并介入到島礁建設(shè)議題中，而在以往，參與南海議題討論的議員屈指可數(shù)。2015年，更多的國(guó)會(huì)議員參與到法案附議及聽(tīng)證會(huì)的聽(tīng)證之中，其中，有不少人是國(guó)會(huì)山上握有實(shí)權(quán)的重量級(jí)議員。如參議院軍事委員會(huì)主席麥凱恩、參議院外交關(guān)系委員會(huì)主席庫(kù)克等。他們利用自己的權(quán)力和地位，通過(guò)召集舉辦聽(tīng)證會(huì)、聯(lián)署法案、直接發(fā)聲、影響資源分配等形式，直接或間接地影響國(guó)會(huì)乃至美國(guó)政府對(duì)于中國(guó)南海島礁建設(shè)的態(tài)度和舉措。此外，這些重量級(jí)議員的態(tài)度和立場(chǎng)相較于整個(gè)國(guó)會(huì)而言，也更為強(qiáng)硬。當(dāng)然，國(guó)會(huì)內(nèi)部也存在反對(duì)激化南海局勢(shì)的聲音，國(guó)會(huì)并非是鐵板一塊。
四、美國(guó)國(guó)會(huì)介入島礁建設(shè)議題的原因
2015年，雖然美國(guó)在國(guó)際上還面臨著美俄關(guān)系緊張、中東IS亂局、伊核問(wèn)題等緊要國(guó)際事務(wù)，但美國(guó)國(guó)會(huì)還是積極介入到南海島礁建設(shè)議題中，這主要受以下幾個(gè)因素影響：
4.1 對(duì)中國(guó)島礁建設(shè)行為本身的不滿
表面上，美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)注這一議題是認(rèn)定中國(guó)的南海島礁建設(shè)“違反了”《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，中國(guó)島礁建設(shè)的規(guī)模和速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他聲索國(guó)，以至于其完全改變了原有島礁的結(jié)構(gòu)和物理屬性，逆轉(zhuǎn)了相關(guān)涉事方在南海的實(shí)力對(duì)比態(tài)勢(shì)。這種“改變現(xiàn)狀”的行為顯然很容易引發(fā)美國(guó)國(guó)會(huì)的不滿情緒。而菲律賓、日本、澳大利亞等美國(guó)的盟國(guó)和其他國(guó)家也表達(dá)了抗議和反對(duì)。在美國(guó)和相關(guān)國(guó)家制造的國(guó)際輿論中，中國(guó)在南海合理合法的島礁建設(shè)行為被妖魔化為威脅南海的安全與穩(wěn)定。因此，其一方面是出于美國(guó)作為地區(qū)和全球霸主對(duì)中國(guó)行為必然的反應(yīng)，另一方面也是出于照顧盟國(guó)的感受，美國(guó)國(guó)會(huì)需要及時(shí)表達(dá)其對(duì)中國(guó)島礁建設(shè)行為的不滿。
4.2 對(duì)中國(guó)海洋抱負(fù)和戰(zhàn)略意圖的擔(dān)憂和懷疑
除對(duì)島礁建設(shè)行為本身不滿之外，美國(guó)國(guó)會(huì)更關(guān)心的是中國(guó)建設(shè)島礁的最終意圖，這牽涉到國(guó)會(huì)對(duì)中國(guó)海洋抱負(fù)和戰(zhàn)略意圖的擔(dān)憂和懷疑。黨的十八大報(bào)告提出了建設(shè)“海洋強(qiáng)國(guó)”的宏偉藍(lán)圖，中國(guó)正在向海權(quán)大國(guó)轉(zhuǎn)型。由于美國(guó)國(guó)會(huì)一向頑固地認(rèn)定中國(guó)軍力和戰(zhàn)略意圖不透明，所以其擔(dān)憂一旦島礁工程完成后，中國(guó)對(duì)島礁進(jìn)行軍事化，適時(shí)宣布建立“南海防空識(shí)別區(qū)”、重新定義專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍，進(jìn)而明確斷續(xù)線之內(nèi)的主權(quán)聲索，就會(huì)影響到美國(guó)在該海域的航行與飛越自由，對(duì)美國(guó)在該地區(qū)的軍事和經(jīng)濟(jì)利益造成不利影響。對(duì)此，美國(guó)國(guó)會(huì)深感憂慮，因此其需要及時(shí)發(fā)聲，以迫使中國(guó)澄清自己的意圖，同時(shí)也是向中國(guó)傳遞美國(guó)不可能對(duì)中國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大海洋主張的行為無(wú)動(dòng)于衷的信息。
4.3 維護(hù)美國(guó)的地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和海洋霸權(quán)
美國(guó)國(guó)會(huì)議員參與島礁建設(shè)議題，也受到面對(duì)中國(guó)崛起的復(fù)雜心態(tài)和固有意識(shí)形態(tài)的影響，其最關(guān)心的還是美國(guó)在南海、亞太地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和海洋霸權(quán)。美方認(rèn)定，中國(guó)的南海島礁建設(shè)以及此后可能在島礁上建立軍事設(shè)施的行動(dòng)，將會(huì)使中國(guó)加強(qiáng)對(duì)島礁和周邊海域的控制，使域內(nèi)其他國(guó)家，包括美國(guó)的盟友在內(nèi)受到更大的威脅，從而加劇地區(qū)的緊張局勢(shì)。在美國(guó)國(guó)會(huì)看來(lái)，無(wú)論是影響地區(qū)穩(wěn)定還是影響美國(guó)的航行自由，都是對(duì)美國(guó)地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的挑戰(zhàn)，這是無(wú)法接受的。但美國(guó)無(wú)法改變中國(guó)已經(jīng)建成島礁的事實(shí)，那么其就只能向中國(guó)持續(xù)施壓，以迫使中國(guó)不再推進(jìn)大規(guī)模的島礁建設(shè)。
上述行為的根源在于美國(guó)需要在現(xiàn)在及未來(lái)面對(duì)并接受中國(guó)的崛起。伴隨著中國(guó)的崛起，東亞的權(quán)力結(jié)構(gòu)面臨著深層次調(diào)整。①與此同時(shí)，美國(guó)政府大力推動(dòng)“亞太再平衡”，強(qiáng)化美國(guó)與盟國(guó)以及其他國(guó)家之間的軍事關(guān)系，試圖鞏固其在亞太的領(lǐng)導(dǎo)地位。②東亞地區(qū)戰(zhàn)略主導(dǎo)權(quán)之爭(zhēng)成為不可避免的現(xiàn)實(shí)。島礁建設(shè)等南海議題的熱炒，反映了美國(guó)在東亞行使其不受挑戰(zhàn)的霸權(quán)與當(dāng)前中國(guó)堅(jiān)定維護(hù)自身合法權(quán)利之間的沖突。美國(guó)國(guó)會(huì)擔(dān)憂美國(guó)在東亞地區(qū)的主導(dǎo)權(quán)受到中國(guó)的挑戰(zhàn)，更擔(dān)心中國(guó)把美國(guó)從這一地區(qū)完全排擠出去。在這一背景下，中國(guó)合法的島礁建設(shè)行為更容易引發(fā)美國(guó)政府和國(guó)會(huì)的強(qiáng)烈反應(yīng)。他們迫切需要通過(guò)不斷炒作島礁建設(shè)議題，藉此讓中國(guó)清楚意識(shí)到美國(guó)的安全關(guān)切和戰(zhàn)略意圖，從而迫使中國(guó)放棄挑戰(zhàn)美國(guó)地區(qū)霸主地位的嘗試。
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