要不要控制人口？這是每個時期中國國家決策層都需要思考的決策。而其思考問題的出發點，卻不是人口本身，而是政治與經濟。從“上層思想”的規范結構來看，人口附屬于政治、經濟的思路有兩個方向截然不同的理念機制：

第一，鼓勵人口的理念機制是：“革命-運動-人手論”。毛澤東時代的“革命”理念建構了“運動”的經濟戰略，即發動廣大人民群眾的力量，而對人民的數量需求進而又建構了“人手論”的政策偏好。只要堅持“革命”的政治理念和“運動”的經濟戰略同時存在，國家就永遠不會去管控家庭戶的人口再生產，緊縮人口的計劃生育就永遠無法變成基本國策，甚至也不會進入公開討論的政策議程。“為革命抓計劃生育”只能是一句不符合邏輯的假口號——為了革命，人口只能是愈多愈好。革命話語認為，只要通過革命解決了生產關系的矛盾，生產力的發展就不是問題。

第二，控制人口的理念機制是：“發展-計劃（規劃）-人口論”。鄧時代的“發展”理念逐步建構了“去運動”思維的“計劃為存量，市場為增量”的混合經濟戰略，進而建構了“人口論”的政策偏好。“發展”理念認為生產力發展的問題不能通過生產關系的革命來改變；要有計劃地發展，就必須控制人口。更進一步，人口是計劃存量中最關鍵的控制要素，因此，對于國家決策層來說，針對人口的計劃是不容討論的。國家主導的發展，是力圖對計劃存量保持盡可能多的控制。進入后鄧時代，盡管市場已經在計劃之外不斷發育，成為存量之外不可忽視的增量，但人口、資源、環境等重要經濟背景變量仍然是政府“承諾”控制的約束性指標，計劃思維及其衍生的規劃話語反映的仍然是政府對社會、經濟必須保持控制的習慣思維。

綜合這兩個理念作用機制，我們就可以回答如下悖論：計劃生育為何不在計劃時代卻在市場時代全面鋪開？答案是：就國家決策層的“上層思想”而言，作為“前三十年”的毛時代是一個革命話語與計劃思維沖突的階段，鼓勵人口與控制人口的兩個機制同時存在，領導人之間政經理念的不一致導致了人口政策理念的內在矛盾，因此，縱貫整個“前三十年”，國家都無法推出步調一致的生育控制政策。而作為“后三十年”的鄧時代及其后鄧時代，盡管市場經濟及其思維不斷擴展，但在放棄了革命話語的國家決策層那里，計劃思維卻與發展話語達成了理念上的高度一致，計劃人口變成了確保國家發展戰略得以執行的基本態度。

作為初步的理論探索，我們將具體討論下面五個關鍵政策節點。

1954-1959：為何有一個政策的窗口期？

雖然在1957年2月毛澤東發表了支持節育的講話：“要提倡節育，要有計劃地生育”，但是，出于“不斷革命”的政治理念、“人定勝天”的經濟運動思維，以及對國際形勢的政治判斷，他在人口問題上的立場隨后迅速發生了轉變。1958年批判馬寅初的“新人口論”之后，緊接著是發動大躍進，建國以來黨內逐步孕育起來的人口控制思想受到嚴重干擾。究其根源，正是黨內持有“革命”與“運動”理念者壓過了相對強調“計劃”的理性官僚。“人定勝天”又加強了“人手論”，認為生產關系可以超越生產力，尤其是人口與經濟的現狀。因此，人海戰術就可以釋放農村的剩余勞動力。

1957年5月，毛澤東就將他在2月最高國務會議上的講話進行了修改：“我國有六億人口，好處在這里，困難也在這里。困難就是矛盾，矛盾總得去解決，也總是可以解決的。我們的方針是統籌兼顧，適當安排。”隨后，毛澤東更是直接肯定了人還是多點好。1958年1月，他在最高國務會議上說：“人多好還是人少好？我說現在還是人多好，恐怕還要發展一點。”但是，大躍進經濟戰略的失敗以及隨后”三年自然災害”帶來的糧食危機，讓節制生育的思路由是得以重新醞釀政策聯盟。

但是，由于毛澤東個人持有堅定的“革命”理念，因此，黨內的人口控制思想仍未統一，計劃生育也無法全面鋪開。縱觀1949-1969年，按照計劃官僚的理性思維，計劃生育勢在必行，但毛澤東的個人理念的作用而導致計生政策并未真正實行。從外部觀察來看，這個階段的人口政策是處于一種“沒有決策”的狀態。總的來看，這一時期不同領導人之間的理念分歧以及他們背后“革命與發展”、“運動與計劃”的話語沖突，讓受到”三年自然災害”沖擊的決策層沒有機會去全面展開計劃生育。

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