與距離斗爭：波斯、羅馬與秦漢帝國的中央集權和地方自治
在名作《菲利普二世時代的地中海和地中海世界》中，布羅代爾曾如此論及16世紀西班牙帝國的統治與帝國幅員之間的關系：“與距離作斗爭，仍然是費神的問題，但也是僥幸和運氣的問題。在海上，如果順水，一連幾天好天氣，人們就可以在一兩個星期內做到別人6個月都做不到的事情。”但是，如果運氣不好，趕上無風或者逆風，則旅行者只能等待。即使在正常的情況下，“從君士坦丁堡渡海到亞歷山大(即埃及亞歷山大里亞)，包括中途停留，需要15天左右，不算中途停留，要8天時間”。“對于一個國家來說，與空間作斗爭的確不是一勞永逸的，必須為此作出不懈的努力。”①空間廣大和交通落后造成的一個直接特征，即政令難以流暢。
布羅代爾所論為16世紀的情形。在公元前6世紀的波斯帝國，公元前后的羅馬和主要依靠陸上交通的秦漢帝國，距離是更大的敵人。這些古代帝國面積廣大，羅馬帝國“從安東尼邊墻和北部邊界達西亞到阿特拉斯山和北回歸線的寬度便超過2000英里，而從西海洋到幼發拉底河的長度則更超過3000英里”。②哪怕我們考慮到羅馬相對居中的位置，則從羅馬到帝國周邊地區的距離，絕大多數仍然超過1500千米，個別邊境地區可能是這個距離的一倍。羅馬時代的旅行，較16世紀的歐洲更加緩慢，“從陸路由意大利去西班牙可能要用一個月，去亞歷山大里亞，很可能需要兩個月”。③
波斯帝國的邊疆不太確定，難以給出準確數據，但希羅多德提到的一個數字具有參考價值。從小亞細亞的以弗所到波斯帝國行政中心蘇撒的御道總長約2600千米。據稱這是波斯境內設施最為完備的道路，每隔一定距離都有帝國政府設置的驛館和旅舍。如果一個人正常走完全程，需要三個月零三天。④如果商人運輸貨物或大規模軍隊調動，則所需時間更長。公元前401年小居魯士出兵爭奪王位，其軍隊大約春天從薩狄斯出發，到達巴比倫附近時，可能已是仲夏時節。⑤居魯士陣亡后，這支軍隊中的希臘雇傭兵又經過4-5個月左右才撤回到黑海南部的希臘人城邦。⑥
秦漢帝國的疆域變化較大。秦朝最初統一時疆域有限，但南平百越、北逐匈奴之后，疆域大有擴張，其邊界大致北起河套到遼河下游，南至今越南東北部和廣東，西起隴山和川西高原，東到今朝鮮半島北部。⑦西漢初年疆域一度萎縮，但到武帝時代，通過削平諸侯國，平南粵、通西南夷，漢朝中央政府直接統治的疆域較漢初有巨大擴展。據《漢書·地理志》，西漢末年，“地東西九千三百二里，南北萬三千三百六十八里”。⑧漢代一里約當今413米，東西距離3800余千米，南北距離約5480千米。秦漢定都關中，雖然有地形上的優勢，“帶河山之險，懸隔千里，持戟百萬”，且“地執便利，其以下兵于諸侯，譬猶居高屋之上建瓴水也”。⑨但弊端在于長安地處偏遠，對遼東、越南北部等邊疆地區而言，尤其如此。
疆域和距離的廣大，在古代那種交通和通訊條件下，非常現實的問題是如何讓政令達到如此遙遠和廣大的地區，維護國家統一和有效實行統治。雖然三大帝國都不約而同地修建了大規模的道路網，建立了比較完善的郵驛系統，但距離造成的通訊和應對措施緩慢，仍然引人注目。居魯士舉兵與阿塔薛西斯爭奪王位，雖然達斯庫利翁總督早已猜到居魯士的目標不僅僅是攻打皮西狄亞人，但直到居魯士接近巴比倫時，才遭遇波斯大王軍隊的阻擊，此時距離居魯士離開小亞細亞或許已近半年。公元前500年小亞細亞希臘人暴動時，直到希臘人攻占薩狄斯之后，波斯大王的援軍才陸續到達起義區域。⑩希羅多德提到，當馬拉松戰役的消息傳到大流士那里時，他更加希望報復希臘人，因此大規模征兵，為此“亞細亞忙亂了整整3年”。(11)可是，他剛剛完成征兵工作，埃及就爆發了暴動。繼位的薛西斯在平定埃及暴動后才兵指希臘，此時距馬拉松戰役已10年之久。正是在波斯進攻埃及期間，雅典完成了擴建水師的工作，成為擁有200多條三列槳戰船的希臘第一海上強國，并且憑借它在薩拉米斯打敗了波斯水師，讓波斯水陸并進的計劃破產。時間和空間距離對這場大戰的影響，顯而易見。
因距離造成的政治和軍事上的問題，在羅馬和秦漢帝國也同樣顯著。秦朝雖然征服了東方六國，實行統一的郡縣制，并把組織深入社會基層的鄉里，可謂徹底的中央集權，但東方畢竟距離秦都咸陽甚遠。為了宣揚皇帝的聲威，壓服東方可能的反抗與離心勢力，秦始皇不能不頻繁出巡，且每到一處，必刻石昭示皇帝為天下一統之主的權威。(12)漢初利用宗室分封，皇帝無須經常出巡。武帝在消滅諸侯王勢力的同時，創造出13州刺史巡視的制度，意圖也是強化中央對地方的控制。
羅馬皇帝如秦始皇一般，大部分時間不在羅馬，而在帝國各地巡行，接受不同行省臣民的訴請，裁決他們之間的糾紛；處理總督和城市無法決斷的問題。(13)雖然如此，政令的通達仍然是一個嚴重問題。據普林尼，當時從西班牙的加的斯出發，如果取海路，則7天內能夠到達羅馬的港口城市奧斯提亞；從亞歷山大里亞出發，9天可到意大利的普提奧利；從墨西拿出發，7天到達亞歷山大里亞，可以算是奇跡，(14)換句話說，絕大多數時間里，達不到這樣的速度。陸地上的旅行更慢。4世紀時，泰奧法奈斯從埃及前往小亞細亞的拉奧狄凱亞，他與自己的隨員用4天時間才穿越了從埃及到巴勒斯坦之間的沙漠，每日所行最多只有41千米，最少一天只有26千米。(15)尼祿死后羅馬爆發的內戰延續一年多，敘利亞統帥韋伯薌取得最后勝利，如果與距離完全沒有關系，倒讓人奇怪了。(16)
距離和疆域廣大造成的另一問題，是這些古代帝國都面臨著如何整合國內不同地區風俗與文化，以使之適應中央王朝統治需要的問題。不管是秦漢帝國，還是波斯和羅馬，境內都存在眾多不同文化的地區。甚至同一行省內部，也存在地位不同的共同體，還有保留著自己部落首領的所謂藩屬國。幾大帝國都曾采取措施加強統一。秦漢帝國在車同軌、書同文、秦始皇焚書坑儒和漢武帝獨尊儒術的同時，還采取了銷毀民間兵器、遷移世家大族入關中以增強中央政府實力的政策。雖然如此，司馬遷和班固有關中國不同地區的敘述，仍清楚地昭示了秦漢帝國內存在的族群、物產、民風和生活習慣的顯著差異。(17)波斯帝國一方面放還曾被強制遷移到巴比倫達半個世紀的猶太人，另一方面則繼承亞述帝國的基本政策：對那些被征服地區或曾經反叛的臣民實行整體遷移政策。羅馬帝國也實行過類似手段，不過方向相反，將羅馬公民或退役士兵安置在某些戰略要地建立城市，在傳播羅馬人生活方式和文化、力圖同化當地居民的同時，也監督被征服地區。羅馬人修建的道路，在維護帝國統治中無疑也扮演著重要角色；公民權的相對開放，在爭取地方社會精英認同羅馬統治中也會發揮一定作用。雖然現在討論行省羅馬化不再時髦，但羅馬人通過殖民以輸出自己的制度和文化、自治市制度大多接近羅馬國家制度的事實，(18)以及羅馬帝國經歷數次內戰后，仍能保持帝國政治統一的能力，多少顯示了羅馬人努力的效果。
上述措施對強化中央政府的權威都能發揮一定作用，但無法代替對如此廣大的空間和如此眾多人口的日常管理。在這方面，我們注意到，三大帝國都不約而同地采取了簡政放權，讓地方自主處理自己事務的基本方針。
波斯的基本策略，是把國王的高度集權與地方自治結合起來。無論是希臘人的文獻，還是波斯人自己的銘文，都強調波斯大王的巨大權威和特權地位。從岡比西斯開始，波斯已確立了國王可以做他希望做的任何事情的傳統。(19)理論上，只要愿意，國王可以干預帝國從中央到地方的所有事務。總督加達塔斯因移栽果樹和對阿波羅圣地征稅，遭到國王大流士警告，只要國王愿意，隨時可以撤換臣屬共同體的統治者；普通臣民如皮提歐斯，可以因為國王的一句話而徹底改變命運。這些事實表明，波斯大王對他的臣民享有絕對的權威。(20)
然而另一方面，波斯國王的權威，在行省層面，主要體現為對官職的任命，總督對行省的日常管理，往往以寬容和自治為基本特征。波斯帝國雖然建立了從中央到地方的官僚體系，但官僚體系大體到行省一級止，遠沒有深入更基層的城市和共同體。行省的首長是總督，他享有行政、軍事和財政等各項權力。只要得到國王許可，總督甚至可以代表國王自主談判并簽訂相關條約。只要按時向中央政府繳納租稅，在需要時提供軍隊，平時行省的內政，總督大體自主。有些如達斯庫利翁總督區，總督職位曾由阿塔巴佐斯家族世襲100多年。小居魯士和提薩弗奈斯兩位總督為爭奪對米利都的統治權，可以相互開戰。只要兩人正常上交稅賦，國王對此不以為意。(21)在總督之下，地方共同體享有更大的自主性。波斯統治時期，小亞細亞的希臘人城邦仍保持著他們內部的自治，米利都尤其顯著。當波斯大王統治時期，其內部因不同利益集團的糾紛爆發多次沖突，直至最終邀請帕羅斯人仲裁，建立溫和寡頭政體。(22)猶太人則在波斯人的許可下，完成了從神權自治到政治自治的歷程，不僅重建了耶路撒冷圣殿和城墻，而且自主確定稅收、債務等重要事務。(23)亞美尼亞村莊面對希臘雇傭軍時，哪怕波斯總督近在咫尺，仍能夠自主與雇傭軍打交道，給后者提供給養和向導。正是因為波斯大王牢固掌握著中央政權，同時授予地方總督和共同體相當程度的自治權，數量極其有限的波斯人才能控制東西數千千米的帝國，而且在西亞諸古代帝國中，獲得了被征服者某種程度的認同。
與波斯帝國比較，奧古斯都以降的羅馬帝國保留了共和國的基本框架，官僚體系更不發達，面對的問題卻更加復雜。共和國時代羅馬的常設官職本就非常少，即使在愷撒增加官員人數后，主要官員也僅包括執政官兩名、副執政官8人、市政官4人、財務官40人，以及26名低級官吏。(24)元老院的元老雖然有600人甚至一度超過千人，也可以臨時擔任各類職務，但原則上他們主要是就國家事務提出各種意見，不能作為常任官員對待。奧古斯都掌握權力后，一面改造共和國的制度，以便把更多的權力集中在自己手中，另一面又小心翼翼地保持著共和國的外表。公元前27年他獲得“奧古斯都”的稱號之后，仍需要小心避免他的集權行為招致羅馬精英階級的反感。所幸奧古斯都足夠謹慎，而且相當長壽，能夠在有生之年為帝國創立一套基本的統治制度，并且讓羅馬人接受了帝制的現實。“屋大維……首先用慷慨的賞賜籠絡軍隊，用廉價的糧食討好民眾，用和平安樂的生活獵取世人對他的好感，然后再逐步地提高自己的地位，把元老院、高級長官乃至立法的職權都集中于一身。”但皇帝的集權很大程度上限于羅馬。在地方上，雖然自奧古斯都以降官僚體系不斷發展，但直到公元2世紀，帝國常設官員人數仍非常有限，中央和行省的高級官員不過150人左右，甚至到3世紀早期，羅馬城、意大利和行省的高級官員也僅350人左右，而當時羅馬帝國的總人口達到5000萬-6000萬。(25)數量如此少的官員，不可能將觸角深入城市和鄉村，對行省和地方的治理，只能仰賴于行省和地方的精英階層。
羅馬帝國統治的基本單位是行省和自治的城市。行省總督最初只有一名財務官協助，帝國時代輔助人員有所增加，但數量仍然不多。相對于中國的郡守和波斯總督，羅馬總督的自主權力似乎更大。他可以獨立發布相關命令，是該省最高的軍事、行政和司法長官，有權決定稅收等相關問題。共和國時代由于缺乏必要的監督，總督中出現了維列斯一類臭名昭著的官員。帝國時代皇帝對總督的控制有所加強，雖然總督們并未因此馬上變得更加守法，但總體情況大有改觀。(26)羅馬帝國的和平以及對總督監督的增強，創造了帝國最初200年的繁榮。
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