中國(guó)以后將如何區(qū)隔“直接當(dāng)事國(guó)磋商談判”與“東盟為維護(hù)南海的和平與穩(wěn)定而采取的行動(dòng)”？還有，南沙爭(zhēng)端涉及“六國(guó)七方”，東盟發(fā)揮作用的界限在哪里？文萊是否與印尼一樣僅僅參加海洋劃界談判？南沙島礁歸屬與海洋劃界談判，與油氣開發(fā)是否兼容？
在緬甸首都內(nèi)比都8月初舉辦的東盟地區(qū)論壇系列會(huì)議期間，中國(guó)外長(zhǎng)王毅就南海問題提出了一個(gè)“雙軌思路”：有關(guān)爭(zhēng)議由直接當(dāng)事國(guó)通過友好協(xié)商談判尋求和平解決，而南海的和平與穩(wěn)定則由中國(guó)與東盟國(guó)家共同維護(hù)。這種提法引發(fā)了國(guó)內(nèi)外廣泛的關(guān)注。那么，這種提法到底意味著什么？如何具體落實(shí)？是否還有進(jìn)一步改進(jìn)的空間？
雙軌思路的第一點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“爭(zhēng)議”的“和平解決”應(yīng)該通過“直接當(dāng)事國(guó)”進(jìn)行，這意味著中國(guó)在中沙（主要是黃巖島）、西沙島礁歸屬和/或海洋劃界上，將堅(jiān)持既往的雙邊談判立場(chǎng)（即非直接當(dāng)事國(guó)不得參加），而在南沙海域的島礁歸屬和/或海洋劃界上，可以接受多邊談判（南沙島礁爭(zhēng)端涉及5個(gè)聲索國(guó)，如果僅僅是海洋劃界，還要再加上印尼）。王毅外長(zhǎng)沒有再次強(qiáng)調(diào)雙邊談判，可能意味著中國(guó)在解決南海爭(zhēng)端問題上的立場(chǎng)從“雙邊談判”轉(zhuǎn)向了“雙邊+多邊”。
雙軌思路的第二點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“南海的和平與穩(wěn)定”應(yīng)該“由中國(guó)和東盟國(guó)家共同維護(hù)”，而不是“由中國(guó)與東盟聲索國(guó)共同維護(hù)”。 這意味著中國(guó)現(xiàn)在同意，東盟所有成員國(guó)可以而且應(yīng)該在南海和平與穩(wěn)定上發(fā)揮作用。而中國(guó)既往的立場(chǎng)是：南海爭(zhēng)端只涉及四個(gè)東盟聲索國(guó)，反對(duì)某些聲索國(guó)把南海爭(zhēng)端當(dāng)做東盟整體與中國(guó)之間的雙邊議題。這一立場(chǎng)也被大部分東盟成員國(guó)所接受，尤其是在涉及西沙、中沙海域時(shí)。
在區(qū)域內(nèi)的菲律賓與越南，以及區(qū)域外的美國(guó)與日本等國(guó)家的共同策動(dòng)下，與2009年以前相比，南海問題正在往國(guó)際化的方向滑動(dòng)，而且這一趨勢(shì)還可能繼續(xù)。這顯然有違新一屆中國(guó)政府“強(qiáng)化存在、管控分歧、擴(kuò)大與東盟共同利益”的南海政策，而且，南海的和平與穩(wěn)定已經(jīng)成為東盟成員國(guó)共同關(guān)心的地區(qū)安全問題。故而，王毅講話透露出來的信息是，中國(guó)政府似乎有意采取“以區(qū)域化來阻斷全球化”的應(yīng)對(duì)思路。這一新政策呼應(yīng)了東盟的要求，有助于中國(guó)構(gòu)建與東盟的“命運(yùn)共同體”，并防止南海問題進(jìn)一步國(guó)際化，尤其是阻止區(qū)域外大國(guó)直接干涉南海問題（美國(guó)在內(nèi)比都會(huì)議前拋出的“凍結(jié)行動(dòng)三建議”就是個(gè)顯例）。
問題是，這一政策如何操作。即使是直接當(dāng)事國(guó)只有兩個(gè)的“981事件”與“黃巖島僵局”，一樣被東盟認(rèn)為影響了地區(qū)安全。“981事件”發(fā)生不久東盟外長(zhǎng)就發(fā)表聲明表示對(duì)南海局勢(shì)“嚴(yán)重關(guān)切”。中國(guó)外交部發(fā)言人華春瑩的反應(yīng)是：南海問題不是中國(guó)與東盟與中國(guó)之間的問題。那么，中國(guó)以后將如何區(qū)隔“直接當(dāng)事國(guó)磋商談判”與“東盟為維護(hù)南海的和平與穩(wěn)定而采取的行動(dòng)”？還有，南沙爭(zhēng)端涉及“六國(guó)七方”，東盟發(fā)揮作用的界限在哪里？文萊是否與印尼一樣僅僅參加海洋劃界談判？南沙島礁歸屬與海洋劃界談判，與油氣開發(fā)是否兼容？共同開發(fā)是否可以先期進(jìn)行？對(duì)于油氣開發(fā)中的爭(zhēng)端，東盟發(fā)揮什么作用？
很可能，中國(guó)政府也不是沒有意識(shí)到諸如此類的問題。王毅宣示“兩軌思路”的場(chǎng)合不是中國(guó)-東盟外長(zhǎng)會(huì)議，而是在會(huì)后舉行的記者招待會(huì)上。這提示，“兩軌思路”還沒有被當(dāng)做一個(gè)很正式的政策進(jìn)行宣示。
無疑，“兩軌思路”展示了新意，是中國(guó)推進(jìn)南海爭(zhēng)端解決的最新努力。但南海爭(zhēng)端是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，還要有其他的措施配套，才能推進(jìn)這個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)。為此，中國(guó)至少可以在以下幾處發(fā)力：
在南海問題上從“模糊戰(zhàn)略”轉(zhuǎn)向“清晰戰(zhàn)略”。東盟國(guó)家是中國(guó)的鄰國(guó)，比中國(guó)弱小許多。他們對(duì)快速崛起的中國(guó)不可避免地會(huì)產(chǎn)生警惕、害怕心理 ，中國(guó)需要做的是增加他們的信任而非增進(jìn)他們的害怕。而清晰戰(zhàn)略正有助于他們消除擔(dān)憂、增進(jìn)信任。
東盟國(guó)家主張盡快制定“南海行為準(zhǔn)則”，中國(guó)曾經(jīng)的主張則是，對(duì)制定進(jìn)程要有“合理預(yù)期”。隨著中國(guó)-東盟命運(yùn)共同體、21世紀(jì)海上絲綢之路、周邊戰(zhàn)略、自貿(mào)區(qū)升級(jí)版等概念的提出，深化中國(guó)-東盟關(guān)系、避免南海新爭(zhēng)端的必要性不斷提升。而制定“南海行為準(zhǔn)則”既有助于管控爭(zhēng)端行為也符合中國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，因此，中國(guó)可考慮給“合理預(yù)期”確定大致的時(shí)間表。這也是清晰戰(zhàn)略的一部分。
最關(guān)鍵的是，中國(guó)宜把自己的歷史性權(quán)利主張清晰化，然后加上《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》賦予的權(quán)利，從而構(gòu)成中國(guó)關(guān)于解決南海爭(zhēng)端的完整、可操作主張。“九段線性質(zhì)”這一 難題也將在這個(gè)過程中得到解決。（本文發(fā)表在《世界知識(shí)》2014年9月1日刊，作者：薛力）
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