Half the truth is often a great lie.

羅斯福與新政的神話

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大蕭條

在美國歷史上,大蕭條是一座分水嶺。

1929年,赫伯特·胡佛擔任總統后不久,經濟開始衰退,1930年至1933年之間,這種經濟緊縮呈現的慘烈程度,在美國都是史無前例及后無來者的。由于胡佛無力阻止經濟崩潰而招人唾棄,選民于1932年選出的富蘭克林·德拉諾·羅斯福,還有被民主黨人所盤踞的國會,啟動了政府經濟職能的徹底重構,這就是人所皆知的“新政”。

除了罕見例外,歷史學家對新政大多持正面評價。他們普遍贊頌新政的諸多舉措,諸如照顧失業者的大規模救濟方案、擴大了對農業、工業、金融和勞動關系的聯邦監管、設立法定最低工資、創建社會保障如養老金、失業險,以及向單親家庭子女、上年紀的窮人、身體有殘障者和盲人提供補助金。在美國管制及福利風格的國家建構中,沒有比羅斯福更重要的人物。

對于上述成就,及其戰時的領導力,歷史學家和普通公眾普遍將羅斯福列為美國最偉大的總統之一。以下說法不絕于耳:在看不到盡頭的蕭條讓美國人民深陷絕望之際,羅斯福恢復了他們的希望,他的政策通過減輕其本身所固有的殘酷性和不平等,“拯救了資本主義”。

對于羅斯福和新政的這些觀點,成為了糅合著意識形態傾向和歷史誤解的神話。在《羅斯福的威脅及其政策》(1936年)中,霍華德·克斯納對于羅斯福的描寫更接近于事實:我們的政府當時相對精簡、大體局限于其基本職能,羅斯福接手之后,將其轉變為一個體系龐雜、臃腫笨拙的機構,不僅窒息了商業的活力,還干擾了自由人民的私人生活。可以毫不夸張地說,政府在他上臺時還只是小麻煩,結果被他改造成了大禍害。

如上所述,并非人人欣賞20世紀30年代的羅斯福。盡管歷史學家傾向于將羅斯福的反對者視為自私自利的反動派,但眾多“懷恨羅斯福的人”實際上對新政的經濟后果有著更清晰的洞見。即使在1936年羅斯福所向披靡時,近1700萬將選票投給阿爾夫·蘭登的男女選民,也不可能盡是富豪。

新政延長了大蕭條

頗具諷刺意味的是,就算羅斯福在蕭條的無底深淵中協助振奮了美國人民的精神,這種振奮也沒有令人信服的憑據,其成就不過導致了公眾在幻覺假象下苦苦勞作。畢竟,人們普遍感到悲觀的根本原因是大蕭條會持續不停。如果群眾悟到新政只是延長了蕭條,那么他們就有充分理由抵制新政及其自負的領導人。

事實上,如許多觀察家當時所言,新政的確延長了大蕭條。如果羅斯福信守他1932年不會引起后世爭議的競選承諾,削減聯邦開支,平衡預算,維持穩健貨幣,防止華盛頓的官僚集權,這次蕭條就可能在其1936年下屆競選前成為歷史云煙。可羅斯福和國會反而在廣闊領域內采取了干預主義政策,尤其在1933年和1935年國會會議期間。新政伴隨著大量新的支出、稅收、補貼、管制,以及政府對生產活動的直接參與,這些措施令人困惑、前后矛盾,在生意人和投資者當中,制造了如此多的混亂、驚懼、不確定和敵意,以至于私人投資乃至整個私營經濟活動大病難愈,再也恢復不到20世紀20年代那種生產及就業的高水平。

1930年至1940年,在干預主義政策沖擊下,美國經濟沒有給資本存量帶來任何增益:11年間私人凈投資共減少31億美元。沒有資本積累,經濟增長乏力。1929年至1939年,經濟喪失了整整十年正常增長,原本可達30%至40%的國民收入增長,也化作烏有。

政府本身大幅擴張的經濟活動,并未彌補私人經濟活動的不足。正如當代評論家恰當所言,除了導致錢不夠花以外,政府支出還往往浪費在無價值的事情上。用平民詩人伯頓·布雷利的詩句描繪,

每支付服務一美元,

來自真正生產者,

(就為實驗交一美元,

被政府拿去揮霍,)

每賺得一美元,

用于儲蓄和節約,

(就送給浪費者一美元

好一例五五對開!)

在嚴厲的批評聲中,羅斯福本人最終宣稱,他也“不情愿讓發放失業救濟金以拯救菜籃子,每周在公園勞動幾小時,割草、耙葉或撿紙屑,來進一步削弱我們人民的活力。”然而,失業救濟仍實際維持著。

購買選票

在一片瘋狂中,新政倡導者自有安排。新政,經濟上不合邏輯和充滿矛盾,卻充當了大規模購買選票的計劃。普遍貧困、遍地失業、百業凋零之際,羅斯福上臺執政。此時他意識到總統及國會里面的民主黨盟友可以撥出前所未有的預算,將錢送到受助者手中,受助者則以政治支持來回報其施惠者。正如約翰·弗林談到羅斯福時所言,“這樣的計劃總是極易讓他感興趣:給人口中一些特殊階級帶來一些特殊利益,以換取他們的選票”,最終“美國任何一個地方,都沒有哪個政治領袖,可與之在分配資金和就業崗位上匹敵。”

在購買選票上,失業救濟計劃(尤其是聯邦緊急救濟署、民間資源保護隊和公共事業振興署)成效最為顯著,盡管許多其他計劃也推動實現了同樣目標。農產品補貼、價格補貼、信貸計劃和相關措施贏得了大部分鄉村中產階級的支持。

通過勞工條款,起初是《全國工業復興法》,后來是《全國勞動關系法》和《公平勞動標準法》,以獲取新興工會組織的支持。房主支持新政,感激政府對其抵押貸款再融資及提供房貸擔保。連內戰以來忠于共和黨的黑人也背信棄義,以換取一點點微薄救濟和聯邦以工代賑計劃中的剩余崗位。把以上政治版圖拼湊起來,就形成了政治學家所說的“新政聯盟”,一支到20世紀70年代仍保持完好的強大政治力量。

無能傲慢的顧問

新聞記者引起公眾興趣的談資是羅斯福的“智囊團”,這是他1932年當選之前及之后不久所倚仗的政策顧問小組,其中最著名的成員,當數哥倫比亞大學教授雷蒙德·莫利、雷克斯福德·蓋伊·圖格威爾和阿道夫·A.貝爾。回顧檢討,很顯然,這些人關于大蕭條起因和療法的意見,要么純屬執迷不悟,要么完全想入非非。

與大多數其他新政倡導者一樣,他們認為價格崩潰是經濟蕭條的起因,因此主張各種提高物價的手段,特別是卡特爾和其他限制市場供應之措施,在這種情況下是恰當的。提高農產品價格、提高工業制品價格、提高工資率、提高金價。惟有一種價格應該下降,那就是美元自身的價格(貨幣購買力)。因此,他們所有人都喜歡通貨膨脹,以及作為達成這一目的的手段:放棄此前或多或少抑制了通貨膨脹的金本位。

羅斯福后期的顧問,“快樂的熱狗”(追隨他們的導師和教父,哈佛法學教授費利克斯·法蘭克富特)如湯姆·科科倫、本·科恩和詹姆斯·蘭迪斯,在20世紀30年代中期聲名鵲起。盡管缺乏真正的經濟專業知識,可這些人對于羅斯福不顧商業利益,改把投資者當一個階層貶斥,冠名為“經濟保皇派”,把大蕭條和其他社會弊端全栽到他們頭上,可謂貢獻巨大。

從始至終,至少在一個主要觀點上,這些總統顧問意見一致:聯邦政府應該深入而廣泛地干預經濟生活;換言之,政府支出、雇用和管制,都要由“專家”(比如他們自己)指導,這樣一來,就可以修復市場體系中各種可見缺陷、恢復繁榮,同時實現更大的社會正義。即使在當時,許多思想深刻的旁觀者,就發現了這些欺騙成性的政策顧問身上,最顯著的特征就是傲慢自負。正如詹姆斯·伯納姆在他1941年出版的《管理革命》中所寫,“他們有時會公開地藐視資本家和資本主義思想(…)他們相信自己可以管理一切,他們喜歡管理一切。”就在最近,連一位對他們抱有好感的左翼“自由派”史學家,艾倫·布林克利也寫道,新政核心支持者以“近乎宗教般的崇拜”來擁戴政府的計劃。

誤導性的戰爭類比

許多新政倡導者,包括羅斯福自己,都積極參與了伍德羅·威爾遜的戰時管理(羅斯福時任海軍助理部長)。在考慮如何應對蕭條時,他們作了一個類比:戰爭是全國性緊急狀態,我們通過建立政府機構來控制和動員私營經濟來解決這個問題;大蕭條也是一種全國性緊急狀態,因此我們也可以通過建立類似的機構來加以應對。因此,以戰時先例為范本的一系列政府組織就誕生了。農業調整管理局類似于食品管理局;全國復興總署類似于戰爭工業委員會;重建金融公司(在胡佛任上創建,但在羅斯福任上極度擴展)類似于戰爭金融公司;全國勞工關系委員會類似于戰爭勞工委員會;田納西河流域管理局類似于馬斯爾肖爾斯水利項目;民間資源保護隊與軍隊本身相似。類似名單舉不勝舉。

羅斯福在第一次就職演說中宣稱,“我們必須作為一支訓練有素且忠心耿耿的軍隊,愿為維持共同的紀律而犧牲。”他警告說,如果國會行動不遂其愿的話,他就會尋求“為應對緊急狀態而發動戰爭的那種無所不包的行政權,就像我們真遭到外敵入侵時賦予本人的權力那樣大。”無論這一漂亮話有多么激動人心,這種處理蕭條的方法完全是立于誤解之上的。作戰成功的必要條件和讓經濟擺脫蕭條的必要條件,幾乎沒有任何共通之處。(此外,總統及其支持者過于高估了他們戰時措施的奏效程度,在這些政策措施的許多弊端被更深了解前,戰爭就已告結束了。)

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