……………………

生態(tài)系統(tǒng)和城市是復(fù)雜的系統(tǒng)，本質(zhì)上是不可預(yù)測的，甚至是混亂的。這個(gè)術(shù)語是在混沌理論意義上使用的。對于一個(gè)混沌系統(tǒng)而言，即便是它短期的未來，也是不能準(zhǔn)確預(yù)測的，因此，任何對長遠(yuǎn)未來進(jìn)行規(guī)劃的企圖將會(huì)遭到失敗。

無論何人，如果他們說自己能夠?qū)δ匙鞘谢蚰硞€(gè)地區(qū)制訂一份全面而長遠(yuǎn)的規(guī)劃，那么必須假定：

• 他們能夠收集自己所需的事關(guān)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)土地、修繕，以及擬建項(xiàng)目和替代項(xiàng)目價(jià)值與成本的所有數(shù)據(jù)；
• 他們能夠準(zhǔn)確地預(yù)測這些價(jià)值和成本在未來將如何變化；
• 他們能正確理解區(qū)域內(nèi)各組成部分以及各項(xiàng)活動(dòng)的所有相互關(guān)系；
• 他們能夠足夠迅速地完成這一切，以便這項(xiàng)規(guī)劃在制訂完畢時(shí)仍有意義；并且
• 他們將不受政治壓力的影響，并且能夠客觀地克服自己的個(gè)人偏好。

想想看，有這么一個(gè)市區(qū)，其中有100萬人口和100萬件財(cái)產(chǎn)，其中，每件財(cái)產(chǎn)可用于幾十種不同的目的，每個(gè)人對每幅土地的潛在用途有不同的價(jià)值，而這導(dǎo)致了數(shù)以萬億份的不同數(shù)據(jù)可供收集。此外，交通等基礎(chǔ)設(shè)施（這100萬人當(dāng)中的每一個(gè)人將各自對其中每一件設(shè)施進(jìn)行評(píng)估），隨著時(shí)間推移所產(chǎn)生的口味和流行趨勢的變化，以及對不同設(shè)施的不同使用對鄰近其他設(shè)施所產(chǎn)生影響的方式，都增加了這些數(shù)據(jù)量，從而使數(shù)據(jù)上的要求量達(dá)到10的15次方之多。沒有人能夠收集或理清這么多數(shù)據(jù)。

面對如此海量的問題，科學(xué)而理性的規(guī)劃師怎么辦？答案是：他們簡化問題。

他們盯住一兩種資源，而非為所有資源制訂全面規(guī)劃。
他們依賴先入為主的觀念和最新的規(guī)劃流行風(fēng)尚，而非依賴對各種資源之間實(shí)際關(guān)系的衡量。
他們設(shè)想自己想要什么并試圖把這種設(shè)想強(qiáng)加給未來，而非預(yù)測未來。
他們屈服于強(qiáng)大利益集團(tuán)的壓力，而非找出該地區(qū)的人們真正想要什么。

在《美國大都市的死與生》（The Death and Lifeof Great American Cities）一書中，簡·雅各布斯把規(guī)劃制訂稱為“偽科學(xué)”。這一稱謂今天仍然正確，這并不是因?yàn)橐?guī)劃師有任何缺陷，而是因?yàn)橐?guī)劃師所作出的承諾根本不可能得到信守。結(jié)果，規(guī)劃以對規(guī)劃師所規(guī)劃的城市和地區(qū)所作之惡遠(yuǎn)多于所施之善而告終。

激進(jìn)教條還是理性決策？

設(shè)想一下存在一個(gè)免受政治影響的世界。設(shè)想人人都有最好的意圖。設(shè)想最敏銳的專家隨時(shí)為你服務(wù)。可能作這樣的規(guī)劃嗎？也就是說，一個(gè)聘有這樣專家的政府部門，是否有可能為你所在的城市、地區(qū)或江河流域等大面積土地制訂一份長期而全面的土地利用規(guī)劃？許多人認(rèn)為答案是肯定的。“規(guī)劃不是激進(jìn)主義”，規(guī)劃師說，“而是理性決策的制訂，這個(gè)國家是時(shí)候拋棄對規(guī)劃的畏懼并接受它的好處了。”然而，在歷史上很少有證據(jù)表明政府控制式的、集權(quán)式的規(guī)劃制訂是管用的。蘇聯(lián)之所以遭到了轟轟烈烈的失敗，并不因?yàn)樗且粋€(gè)共產(chǎn)主義國家（這是生產(chǎn)資料共有意義上說的），而是因?yàn)檎阉猩a(chǎn)問題都交給規(guī)劃師。但是，盡管如此，上述對規(guī)劃的辯護(hù)文章卻是蘇聯(lián)垮臺(tái)5年之后寫的。

成功制訂規(guī)劃面臨幾種技術(shù)障礙。這些障阻礙了規(guī)劃工作在蘇聯(lián)發(fā)揮作用，并且對美國的規(guī)劃師而言，它們恰恰是同等程度的難題。

• 數(shù)據(jù)上的難題：制訂規(guī)劃需要相比于能夠及時(shí)收集到的數(shù)據(jù)還要多的數(shù)據(jù)，以使數(shù)據(jù)對規(guī)劃師有用；
• 預(yù)測上的難題：規(guī)劃師無法預(yù)測未來；
• 建模上的問題：規(guī)劃制訂所需的模型需要足夠復(fù)雜，從而對規(guī)劃制訂有用，但是這些模型過于復(fù)雜，任何人都難以理解；
• 變化速度上的問題：現(xiàn)實(shí)變化的速度大于規(guī)劃師所能制訂規(guī)劃的速度。

數(shù)據(jù)上的難題

伯納德·西甘教授是一位法學(xué)家，他指出，土地利用規(guī)劃師必須針對每一地塊考慮“兼容性、經(jīng)濟(jì)可行性、物業(yè)價(jià)值、現(xiàn)有用途、毗鄰和附近用途、交通、地形、公用事業(yè)、學(xué)校、未來成長、資源保護(hù)和環(huán)境等問題。”單單確定地塊在當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)可行性一項(xiàng)“就需要一場可能花費(fèi)數(shù)千美元的市場調(diào)研。”制訂規(guī)劃需要數(shù)據(jù)，并且，要確保一項(xiàng)規(guī)劃既有效又公平，簡直需要天量的數(shù)據(jù)。

一小片城市郊區(qū)可能有上千幅地塊，一座大城市可能有數(shù)十萬幅，而一個(gè)特大城區(qū)則可能有數(shù)百萬幅。任何一幅給定的地塊可以用于數(shù)十種不同的用途：不同批量的單戶家庭住宅，不同密度的多戶式住宅，小型、中型或大型零售商業(yè)區(qū)，低層、中層或高層辦公樓，輕型、中型或重型工業(yè)，開發(fā)成熟區(qū)或未開發(fā)空地，如此等等。

任何規(guī)劃制訂部門都沒有對其轄區(qū)內(nèi)全部地塊的全部用途進(jìn)行市場分析所需的預(yù)算資金。但是，規(guī)劃師聲稱，他們能夠確定整個(gè)區(qū)域內(nèi)大多數(shù)或所有地塊的最佳用途，并且不只是現(xiàn)在的最佳用途，還包括未來許多年的最佳用途，不只是考慮到市場因素，還考慮到社會(huì)、環(huán)境等非市場因素。

如果獲得土地利用所需數(shù)據(jù)量大得令人怯步，那么交通數(shù)據(jù)要求則是不可能完成的任務(wù)。交通規(guī)劃師不僅必須與無生命的土地打交道，還必須與人打交道，他們的偏好和口味各種各樣，差別很大。這種多樣性是這樣的：大多數(shù)人每天短途出行好幾趟，去不同的工作、學(xué)習(xí)、購物、家庭、娛樂所在地。想想看，有100萬人幾乎每天數(shù)次離開大約40萬個(gè)不同的家庭，趕往類似數(shù)目的不同的目的地。沒人能夠收集到弄清所有這些出行所需要的數(shù)據(jù)。

許多規(guī)劃師主要依賴于由他們的塔層式官僚機(jī)構(gòu)所提供的信息。當(dāng)信息被官僚機(jī)構(gòu)篩選之后，其中很大一部分必然被冷落。規(guī)劃師所構(gòu)建的模型，僅僅涵括各底層官僚機(jī)構(gòu)所能獲得信息當(dāng)中的很小一部分。在每一層級(jí)的官僚機(jī)構(gòu)，懷有各自目的的官員們趨向于傳送他們認(rèn)為有利于促成這些目的的信息，恰如安東尼·唐斯所指出的，“每一名官員趨于扭曲由其向上層官僚機(jī)構(gòu)傳送的信息，包括夸大有利于自己的數(shù)據(jù)，而最大限度貶低對自己不利的數(shù)據(jù)。”

規(guī)劃師通過把東西湊合成若干層級(jí)以及為每一類別平攤數(shù)據(jù)的方式簡化他們的數(shù)據(jù)收集難題。土地利用規(guī)劃師為波特蘭市區(qū)制訂50年規(guī)劃時(shí)，他們把土地用途湊集成10大類型，其中只有兩類，即“內(nèi)住區(qū)”和“外住區(qū)”，反映了城區(qū)內(nèi)住宅用地的所有多樣性情況。這種湊集式分類所丟失的細(xì)節(jié)是觸目驚心的。然而，自1995年開始投入實(shí)施以來，波特蘭所制訂的規(guī)劃已經(jīng)給波特蘭地區(qū)居民的生活產(chǎn)生了巨大影響。

預(yù)測上的難題

規(guī)劃師通常為未來10年或更長時(shí)間制訂規(guī)劃，一些規(guī)劃甚至被夸張地稱為“20年規(guī)劃”或“50年規(guī)劃”。如果這類規(guī)劃要有價(jià)值，規(guī)劃師必須能夠準(zhǔn)確地回答如下一些問題：

• 未來將會(huì)有什么樣的技術(shù)？
• 土地、能源等資源的成本是多少？
• 個(gè)人的口味和偏好會(huì)如何變化？
• 人們將如何獲得收入？

這種問題，沒有人能有信心作答。然而，即便這些問題當(dāng)中一個(gè)問題都未被準(zhǔn)確回答，那么任何以此為基礎(chǔ)的規(guī)劃也可能是完全錯(cuò)誤的，從而把人們禁錮于昂貴但不必要的政策和方案之中。盡管絕對需要準(zhǔn)確的預(yù)測，規(guī)劃師仍然必須面對并不駭人聽聞的未來法則的拷問：

規(guī)劃師對未來的洞察力與其他任何人一樣糟糕。

所以，身處當(dāng)下而聲稱意在給未來的人們造福的政府規(guī)劃對他們不可能有任何意義。

比如說，我們設(shè)想一下，在1950年為你所在的城市制訂50年規(guī)劃。

• 幾乎沒有人坐過飛機(jī)，也沒有人坐過商用噴氣飛機(jī)；
• 幾乎沒有人使用計(jì)算機(jī)工作過，甚至最有遠(yuǎn)見的科幻作家也未曾預(yù)言微型計(jì)算機(jī)或因特網(wǎng)的出現(xiàn)；
• 幾乎沒有人有財(cái)力定期打長途電話，甚至沒有人打過直撥長途電話；
• 幾乎所有的已婚婦女都不上班，并且薪酬最高的職位被男人把持；并且
• 其他一些國家沒有能夠和美國比肩成為制造業(yè)重地，并且從來沒有人從日本、韓國或中國進(jìn)口晶體管收音機(jī)。

以1950年時(shí)可得的信息，你為2000年制訂的規(guī)劃將建造出太小的機(jī)場和太大的火車站。你會(huì)認(rèn)為高通訊成本將迫使工作（的人們）緊緊聚集在一起。因?yàn)槟銜?huì)想很少有已婚婦女會(huì)上班，所以你所規(guī)劃的住房將會(huì)只有一個(gè)僅供停靠一輛汽車的車庫。你會(huì)以錯(cuò)誤的比例配置藍(lán)領(lǐng)職位和白領(lǐng)職位，而你永遠(yuǎn)不會(huì)想象會(huì)有很多人想要一間家庭辦公室。

…………

為制訂規(guī)劃所做的預(yù)測令人生畏。但“預(yù)測的技術(shù)復(fù)雜性其實(shí)很誤導(dǎo)人”，加州大學(xué)規(guī)劃學(xué)教授馬丁·瓦茲說，“雖然方程式、計(jì)算機(jī)和巨大的數(shù)據(jù)庫給預(yù)測帶上‘科學(xué)’的光環(huán)，從而在政治舞臺(tái)上給他們裝扮上一定的權(quán)威性，但是作出預(yù)測所需要的最關(guān)鍵的數(shù)據(jù)往往就是關(guān)于未來的假設(shè)。”瓦茲承認(rèn)，這些假設(shè)“永遠(yuǎn)不能夠?yàn)槿藗兯_知。”

瓦茲補(bǔ)充說，“社會(huì)科學(xué)家、工程師和規(guī)劃師往往倚重預(yù)測者，這幾種人所受的教育和職業(yè)身份建立在技術(shù)性方法技能之上”。雖然我們能夠培訓(xùn)他們，使他們學(xué)會(huì)運(yùn)行復(fù)雜的計(jì)算機(jī)模型，“但是我們并不（并且很可能做不到）教育他們做出更好的預(yù)測。”

由于預(yù)測者對這些假設(shè)非常敏感，民選官員或政治任命官員很容易通過引導(dǎo)規(guī)劃師使用特定假設(shè)而為自己“造假賬”（cook the books）。瓦茲說，預(yù)測所具有的明顯的復(fù)雜性通常被用來“對公眾隱藏這樣的一個(gè)事實(shí)，即包含在預(yù)測之中的假設(shè)可被選擇用來促進(jìn)某些行動(dòng)，從而達(dá)到政治目的。”。“一位聰明的同事向我指出”，瓦茲繼續(xù)說，“同意她的建議的政客從未就她的假設(shè)提出過質(zhì)疑，而那些反對她建議的政客卻幾乎總是質(zhì)疑她的假設(shè)。”

轉(zhuǎn)載請注明：北緯40° » 規(guī)劃為什么會(huì)失敗