應(yīng)建立健全動(dòng)員計(jì)劃制度

毛澤東曾指出,凡事預(yù)則立,不預(yù)則廢。沒有事先的計(jì)劃和準(zhǔn)備,就不能取得戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利。可靠的動(dòng)員計(jì)劃,是動(dòng)員實(shí)施的基本遵循。1982年的英阿馬島戰(zhàn)爭(zhēng),迅速高效的商船動(dòng)員成為英國(guó)取得戰(zhàn)爭(zhēng)勝利的關(guān)鍵性因素。英國(guó)將這次成功歸結(jié)為:完善的動(dòng)員計(jì)劃、良好的動(dòng)員潛力和周密的動(dòng)員準(zhǔn)備,其中最為關(guān)鍵的是動(dòng)員計(jì)劃。

新中國(guó)成立以來(lái),黨和國(guó)家歷來(lái)高度重視動(dòng)員計(jì)劃工作,積累了豐富的動(dòng)員計(jì)劃實(shí)踐,已建立起了相對(duì)完整的動(dòng)員計(jì)劃體系及相應(yīng)的制度安排。但是,長(zhǎng)期以來(lái)由于軍事需求不明確,我國(guó)動(dòng)員計(jì)劃形式化東西過(guò)多,動(dòng)員計(jì)劃與作戰(zhàn)計(jì)劃關(guān)聯(lián)度不高,針對(duì)性和實(shí)用性不強(qiáng),由此也導(dǎo)致平時(shí)動(dòng)員準(zhǔn)備存在較大的隨意性和盲目性,對(duì)戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員組織實(shí)施也不托底。這一問題的產(chǎn)生與我軍動(dòng)員系統(tǒng)與作戰(zhàn)系統(tǒng)長(zhǎng)期兩條線運(yùn)作有很大關(guān)系,實(shí)踐中不注重動(dòng)員與作戰(zhàn)之間的內(nèi)在聯(lián)系,有意無(wú)意地把動(dòng)員與作戰(zhàn)割裂開來(lái)。

外國(guó)動(dòng)員建設(shè)的一條重要經(jīng)驗(yàn),就是把動(dòng)員作為作戰(zhàn)的有機(jī)組成部分,從計(jì)劃到實(shí)施都強(qiáng)調(diào)動(dòng)員與作戰(zhàn)必須保持高度的協(xié)調(diào)一致,強(qiáng)化動(dòng)員與作戰(zhàn)的內(nèi)在聯(lián)系。盡快建立我國(guó)的動(dòng)員計(jì)劃與作戰(zhàn)計(jì)劃相聯(lián)系的制度規(guī)范,是提高動(dòng)員計(jì)劃的針對(duì)性,完善和發(fā)展動(dòng)員計(jì)劃制度的重要問題。一是在指導(dǎo)思想上,要明確動(dòng)員行動(dòng)是作戰(zhàn)行動(dòng)的有機(jī)組成部分,保持動(dòng)員行動(dòng)與作戰(zhàn)行動(dòng)高度的協(xié)調(diào)一致,是動(dòng)員準(zhǔn)備與實(shí)施的主要目標(biāo)之一。動(dòng)員計(jì)劃的制定必須以明確的軍事需求為指導(dǎo)和牽引,并始終圍繞著具有決定意義的任務(wù)籌劃動(dòng)員準(zhǔn)備與實(shí)施。二是規(guī)范軍事需求提報(bào)。明確軍事需求提報(bào)、匯總及落實(shí)的程序和方法,以及將軍事需求貫徹落實(shí)到動(dòng)員計(jì)劃中的具體措施。三是將動(dòng)員計(jì)劃納入作戰(zhàn)計(jì)劃的總體范疇,作戰(zhàn)部門有向動(dòng)員計(jì)劃制定部門提供軍事需求的責(zé)任和義務(wù)。四是規(guī)范動(dòng)員計(jì)劃與作戰(zhàn)計(jì)劃相銜接的程序、內(nèi)容與時(shí)機(jī),確保動(dòng)員行動(dòng)與作戰(zhàn)行動(dòng)能夠保持高度的協(xié)調(diào)一致。

需重構(gòu)動(dòng)員組織指揮制度

戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員組織指揮,是動(dòng)員實(shí)施的重心和關(guān)鍵。近年來(lái),以軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備為牽引,各級(jí)對(duì)戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員組織指揮問題進(jìn)行了大量探索并取得很多成果,但在國(guó)家和戰(zhàn)區(qū)這個(gè)層面,尚未對(duì)戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員指揮體制做出明確規(guī)范,對(duì)戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員組織指揮程序沒有做出明確規(guī)定,對(duì)動(dòng)員活動(dòng)實(shí)施有效控制的動(dòng)員階段性管理制度、戰(zhàn)時(shí)管制制度、動(dòng)員資源優(yōu)先保障制度,這些在外軍動(dòng)員制度中必不可少并行之有效的制度,在我國(guó)還多屬空白。可以說(shuō),動(dòng)員組織指揮鏈路及其相關(guān)制度的不完整,已經(jīng)成為影響和制約戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員組織實(shí)施的最大因素,也是動(dòng)員制度重構(gòu)首當(dāng)其沖必須解決的重大問題。

一是抓緊規(guī)范戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員指揮機(jī)構(gòu)設(shè)置及指揮關(guān)系。依據(jù)未來(lái)作戰(zhàn)準(zhǔn)備的總體部署,結(jié)合深化國(guó)防和軍隊(duì)改革,加緊戰(zhàn)時(shí)國(guó)防動(dòng)員組織指揮體制,特別是國(guó)家和戰(zhàn)區(qū)層面動(dòng)員組織指揮體制的研究論證,盡快展開戰(zhàn)時(shí)動(dòng)員指揮體制的預(yù)建實(shí)驗(yàn),規(guī)范各級(jí)動(dòng)員指揮機(jī)構(gòu)的編成,理順動(dòng)員指揮機(jī)構(gòu)與聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)的關(guān)系。研究制定戰(zhàn)時(shí)國(guó)防動(dòng)員組織實(shí)施綱要,明確戰(zhàn)時(shí)國(guó)防動(dòng)員組織指揮的程序、內(nèi)容和方法,理順動(dòng)員指揮機(jī)構(gòu)與聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)及政府有關(guān)部門的關(guān)系,完善組織協(xié)調(diào)的相關(guān)制度與措施。

二是進(jìn)一步細(xì)化動(dòng)員組織實(shí)施的程序和方法。著眼動(dòng)員與作戰(zhàn)的密切配合,根據(jù)作戰(zhàn)實(shí)施的基本程序,科學(xué)設(shè)計(jì)動(dòng)員組織實(shí)施的一般程序。確定各級(jí)指揮機(jī)構(gòu)和部隊(duì),以及地方政府在各個(gè)階段和各項(xiàng)程序中,應(yīng)當(dāng)采取的動(dòng)員行動(dòng)。明確特殊情況的處置程序,包括動(dòng)員任務(wù)調(diào)整、改變動(dòng)員等級(jí)、滿足臨時(shí)動(dòng)員需求的程序和方法等。

三是抓緊建立與動(dòng)員組織指揮密切相關(guān)的具體制度。主要包括:1.動(dòng)員報(bào)告制度。規(guī)范動(dòng)員報(bào)告的類別,動(dòng)員報(bào)告的行為主體和責(zé)任,動(dòng)員報(bào)告的內(nèi)容和時(shí)機(jī),動(dòng)員報(bào)告的傳達(dá)和處置等。2.動(dòng)員階段管理制度。重新劃分動(dòng)員實(shí)施階段,將現(xiàn)行按戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)程劃分的“應(yīng)急動(dòng)員、戰(zhàn)爭(zhēng)初期動(dòng)員和戰(zhàn)爭(zhēng)中后期動(dòng)員”,按照現(xiàn)代危機(jī)管理的基本原理,調(diào)整為“預(yù)備動(dòng)員、初始動(dòng)員、持續(xù)動(dòng)員”三個(gè)階段。規(guī)范各動(dòng)員階段應(yīng)達(dá)到動(dòng)員狀態(tài)和各級(jí)指揮機(jī)構(gòu)及部隊(duì)的動(dòng)員行動(dòng),以便各級(jí)能夠?qū)?dòng)員活動(dòng)實(shí)施有效控制。3.動(dòng)員資源分級(jí)管理及優(yōu)先順序制度。根據(jù)各類資源擁有量、分布、對(duì)作戰(zhàn)影響的程度等因素,區(qū)分各類動(dòng)員資源的重要程度,規(guī)范各級(jí)動(dòng)員指揮的資源調(diào)用權(quán)及調(diào)用的程序和方法。根據(jù)作戰(zhàn)部隊(duì)及擔(dān)負(fù)作戰(zhàn)任務(wù)的重要程度,明確資源保障的先后順序,區(qū)分輕重緩急,提高資源配置效益。4.戰(zhàn)時(shí)管制制度。主要是規(guī)范戰(zhàn)時(shí)管制的內(nèi)容、范圍和程度,組織實(shí)施的主體及權(quán)限劃分,戰(zhàn)時(shí)管制的程序、方法和措施等。5.檢查評(píng)估制度。建立動(dòng)員實(shí)施檢驗(yàn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系,規(guī)范評(píng)估內(nèi)容、程序和方法,明確檢查評(píng)估的主體、手段方法、組織實(shí)施等。

征用民用資源須于法有據(jù)

國(guó)防動(dòng)員的本質(zhì)是圍繞軍事斗爭(zhēng)需要對(duì)民用資源的重新配置,民用資源征用是國(guó)防動(dòng)員的重要手段之一。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)在民用資源動(dòng)員方面,主要依靠國(guó)家行政指令。比如,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,物資動(dòng)員可以采取調(diào)撥的辦法,人力動(dòng)員可以由原單位解決報(bào)酬,國(guó)家花錢也不是很多,事實(shí)上也不用過(guò)多考慮對(duì)動(dòng)員對(duì)象的補(bǔ)償問題。但是,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,隨著經(jīng)濟(jì)成分的復(fù)雜化、資源配置的市場(chǎng)化、價(jià)值取向的多元化和社會(huì)關(guān)系的利益化,國(guó)家利益與個(gè)人利益、整體利益與局部利益之間存在著一定的矛盾和沖突,單純依靠行政手段直接調(diào)用的辦法、由原單位解決動(dòng)員對(duì)象報(bào)酬的辦法越來(lái)越困難。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下民用資源的征用,必須依法進(jìn)行,即使強(qiáng)制性征用也必須于法有據(jù)。同時(shí),也必須尊重動(dòng)員對(duì)象的利益訴求,遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律,實(shí)行有償動(dòng)員,發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿的作用,采取切實(shí)措施解決好動(dòng)員對(duì)象的報(bào)酬和優(yōu)撫問題,解決好征用物資的補(bǔ)償問題,保護(hù)公民的愛國(guó)熱情,調(diào)動(dòng)公民接受動(dòng)員和支持動(dòng)員工作的積極性。

近年來(lái)出臺(tái)的有關(guān)國(guó)防動(dòng)員的法規(guī)條例,對(duì)民用資源征用與補(bǔ)償有一定的體現(xiàn),但這些規(guī)定多屬原則性的規(guī)范,特別是在程序和標(biāo)準(zhǔn)等方面缺乏足夠的操作性。因此,進(jìn)一步完善民用資源征用與補(bǔ)償制度,是動(dòng)員制度重構(gòu)的重要內(nèi)容之一。當(dāng)前急需解決的主要問題主要有:一是明確戰(zhàn)時(shí)征用的時(shí)機(jī)、對(duì)象、內(nèi)容和范圍,科學(xué)劃定免征范圍,避免“亂征”和“濫征”。二是規(guī)范民用資源征用的組織主體及其職責(zé)權(quán)限。三是細(xì)化民用資源征用與返還的程序和方法。四是規(guī)范民用資源征用的補(bǔ)償,特別是明確補(bǔ)償?shù)姆秶?biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)來(lái)源,規(guī)范補(bǔ)償?shù)某绦蚝头绞?明確補(bǔ)償時(shí)限及相關(guān)責(zé)任主體的權(quán)利和義務(wù)等。

(作者系國(guó)防大學(xué)戰(zhàn)略教研部國(guó)防動(dòng)員教研室副主任)

文/徐奎 來(lái)源：法制日?qǐng)?bào)

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