2013年8月29日，美國華盛頓郵報披露了前美國國家安全局承包商雇員斯諾登提供的絕密文件《美國國家情報計劃2013財年預(yù)算說明—第一卷：概要》（簡稱《概要》），雖然迫于美國政府壓力只公布了178頁文件中的43頁，且絕大部分是預(yù)算圖表，但此舉使得外界首次有機會一窺美國“黑色”預(yù)算項目。美國天基偵察系統(tǒng)包含在這些“黑色”預(yù)算項目之中，對外高度保密，相關(guān)信息幾乎全部來自新聞媒體的推測，可信度較差，甚至相互矛盾。為此，本文在這份文件的基礎(chǔ)上，結(jié)合其他資料信息，對美國天基偵察的預(yù)算規(guī)模和系統(tǒng)發(fā)展現(xiàn)狀進行了分析。
1 美國軍事航天管理體制背景
從美國軍事航天管理體制來看，分為“白色航天”和“黑色航天”兩大部分，分別由美國國防部和情報界負責(zé)管理。“白色航天”經(jīng)費由國防預(yù)算列支，受美國信息自由法案的約束，其型號名稱、衛(wèi)星數(shù)量、功能用途和經(jīng)費數(shù)額等信息一般對外公開。“黑色航天”經(jīng)費由“國家情報計劃”（NIP）和“軍事情報計劃”（MIP）預(yù)算列支，由美國參議院情報特別委員會和眾議院情報常設(shè)特別委員會審查，對外嚴格保密，甚至型號名稱都不對外公布。非常著名的“鎖眼”（KH）光學(xué)成像偵察衛(wèi)星、“長曲棍球”（Lacrosse）雷達成像偵察衛(wèi)星、“軍號”（Trumpet）電子偵察衛(wèi)星等名稱均為外界推測。
在美國情報界中，天基偵察系統(tǒng)及地面接收和運管系統(tǒng)主要由美國國家偵察局管理。國家偵察局成立于1960年，但直到1993年才對外承認該部門的存在，其具體任務(wù)和工作內(nèi)容仍高度保密。國家偵察局受國防部和情報界雙重管理，局長由國防部長和國家情報總監(jiān)共同任命，在行政上隸屬于國防部，但在業(yè)務(wù)上則歸情報界管理。
美國國家偵察局獲取的圖像偵察情報數(shù)據(jù)主要由美國國家地理空間情報局負責(zé)與其他來源情報融合、深度處理和判讀，制作成相關(guān)地理信息和情報產(chǎn)品，并作為國防部和情報界的地理空間情報歸口管理單位統(tǒng)一對外發(fā)布；獲取的電子偵察情報數(shù)據(jù)主要由美國國家安全局負責(zé)與其他來源情報融合、深度處理、破譯和分析。美國國家情報總監(jiān)辦公室負責(zé)對包括國家地理空間情報局、國家安全局以及中央情報局（負責(zé)人力情報）等部門的情報產(chǎn)品進行綜合，形成上報美國總統(tǒng)等決策層的情報日報、簡報和專報。
美國國家偵察局的預(yù)算主要在“國家情報計劃”中列支，國家地理空間情報局和國家安全局等部門的預(yù)算在“軍事情報計劃”也有列支，但以“國家情報計劃”為主。
海灣戰(zhàn)爭后，國家偵察局開始逐漸增加對國防部軍事作戰(zhàn)情報支持業(yè)務(wù)的比重。但由于受保密制度的限制，所以即使在美國軍方內(nèi)部，能夠直接接觸到這類系統(tǒng)性能指標、運行狀態(tài)和情報產(chǎn)品的人員也非常有限。美軍在阿富汗和伊拉克戰(zhàn)爭中，戰(zhàn)區(qū)人員經(jīng)常抱怨嚴格的保密制度使其無法看到“國家偵察系統(tǒng)”獲取的偵察數(shù)據(jù)，也給美軍與盟軍軍事合作和情報共享造成了負面影響，戰(zhàn)區(qū)人員更愿意使用商業(yè)高分辨率遙感衛(wèi)星的圖像數(shù)據(jù)。國家偵察局也在尋求一些改革和突破，重點是提高情報信息的處理和融合程度，提供綜合情報產(chǎn)品，從而規(guī)避情報界保密管理和隔離控制體系中對情報來源和性能的保密要求。
2 斯諾登泄露的文件概況
斯諾登泄露的文件是美國情報界于2012年2月向參議院情報特別委員會和眾議院情報常設(shè)特別委員會提交的預(yù)算申請文件中的一份，即《概要》，密級為絕密（TS//SI/TK//NOFORN）。“國家情報計劃”其他分卷以及“軍事情報計劃”文件此次未披露。
在美國國家情報總監(jiān)親自施壓下，華盛頓郵報刪除了特別敏感的內(nèi)容和數(shù)據(jù)，僅公布了“國家情報計劃”第一卷文件178頁中的43頁，包括國家情報總監(jiān)的聲明全文和圖表。其中，圖表包括情報界總體人力資源圖表、主要分計劃10年預(yù)算統(tǒng)計圖、各分計劃未來5年經(jīng)費計劃表、各分計劃按項目列支總表等。
在這份絕密文件中，國家情報總監(jiān)聲明概述了2013財年情報界工作總體思路和工作重點，各分計劃按項目列支總表中給出了各情報項目和系統(tǒng)的名稱和經(jīng)費數(shù)額。這些信息可以作為分析美國情報界運作，特別是天基偵察系統(tǒng)與任務(wù)的權(quán)威依據(jù)。
3 從泄密文件看美國情報界的工作現(xiàn)狀
在發(fā)生“911”事件后，美國加強了情報界的管理和經(jīng)費投入。2013財年美國“國家情報計劃”預(yù)算申請達到526億美元， 比“911”事件時提高了1倍；另外，“軍事情報計劃”預(yù)算申請達到230億美元，情報預(yù)算總額共計756億美元。據(jù)專家估計，美國情報經(jīng)費在20世紀80年代末期達到高峰，換算成目前的美元現(xiàn)值約710億美元。現(xiàn)在美國的情報經(jīng)費已經(jīng)超過冷戰(zhàn)時期的水平。
在美國政府預(yù)算緊縮的大環(huán)境下，美國情報界的經(jīng)費規(guī)模也受到較大沖擊。根據(jù)美國預(yù)算控制法案，未來10年情報界將削減250億美元預(yù)算，其中到2017財年應(yīng)減少150億美元。而當今美國面臨全球范圍的安全威脅，其廣度和復(fù)雜性不斷擴展。因此，情報界開展了一系列評估活動。
經(jīng)過對各類任務(wù)進行短期和長期費效比分析，情報界提出要“接受并管理適當風(fēng)險”，放棄對一些威脅和風(fēng)險的關(guān)注，中止部分任務(wù)和能力建設(shè)，將有限的資金集中于關(guān)鍵需求，支持關(guān)鍵能力，解決體系短板，重視技術(shù)手段，以技術(shù)能力保持情報戰(zhàn)略優(yōu)勢。“接受并管理適當風(fēng)險”也是向國會“叫苦”的一種策略。最終，情報界提出的2013財年“國家情報計劃”預(yù)算申請總額比2012財年撥付的預(yù)算金額減少了13億美元（2.4%），人員職位減少了1241名（1%）。
“國家情報計劃”預(yù)算從總體上分為管理和保障、數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)處理和開發(fā)、數(shù)據(jù)分析4大類項，這也代表了情報任務(wù)流程的4個階段。
2013財年的數(shù)據(jù)如下。
1）管理和保障：144億美元，占總預(yù)算的28%。在該階段主要是各情報機構(gòu)確定任務(wù)需求以及工作內(nèi)容；
2）數(shù)據(jù)收集：253億美元，占總預(yù)算的48%。在該階段主要是通過交流、技術(shù)和物理監(jiān)視、人力情報等手段獲取原始信息，渠道包括公開、秘密、信號、網(wǎng)絡(luò)和衛(wèi)星等。
3）數(shù)據(jù)處理和開發(fā)：61億美元，占總預(yù)算的12%。在該階段主要進行信息過濾，包括破譯、翻譯、圖像處理等。
4）數(shù)據(jù)分析：62億美元，占總預(yù)算的12%。在該階段主要是對信息進一步分析和提取，并與其他來源的信息進行綜合研判，形成情報或產(chǎn)品。最終情報每天由專人遞交給美國總統(tǒng)和國家安全事務(wù)助理。決策者基于這些報告進行決策。最終情報還可能牽引出進一步的問題，從而啟動新一輪的情報工作流程。
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