晚清重臣李鴻章晚年曾有一番著名的感慨，自嘲“辦了一輩子的事”，卻從未能“實(shí)在放手辦理”，大抵只是事急時(shí)想辦法暫圖敷衍一時(shí)，“如一間破屋，由裱糊匠東補(bǔ)西貼”而已。只不過(guò)這在局勢(shì)尚無(wú)太大挑戰(zhàn)時(shí)，“即有小小風(fēng)雨，打成幾個(gè)窟窿，隨時(shí)補(bǔ)葺，亦可支吾應(yīng)付”，但在面臨“三千年未有之變局”時(shí)，終究左支右絀，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)——因?yàn)檎f(shuō)到底，這需要中國(guó)完成脫胎換骨的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

雖然這說(shuō)的原本是政事，但借以描述清代的國(guó)家財(cái)政制度，同樣可謂絲絲入扣。像所有農(nóng)業(yè)社會(huì)的王朝一樣，清政府的最主要收入來(lái)源是田賦，也因其重要性而被稱(chēng)為“維正之供”；但問(wèn)題在于，這是一種固定的土地稅，無(wú)法因應(yīng)社會(huì)變遷和重大挑戰(zhàn)，其結(jié)果是人們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中不得不采用各種變通的法子來(lái)勉強(qiáng)敷衍。尤其到了晚清軍興和洋務(wù)運(yùn)動(dòng)，各項(xiàng)現(xiàn)代化事業(yè)都急需資金，而中央?yún)s無(wú)法通過(guò)加增田賦正項(xiàng)來(lái)籌款，在倒逼改革的形勢(shì)之下又無(wú)力因應(yīng)，這一傳統(tǒng)制度也就此走到了盡頭。可以說(shuō)，清代田賦制度的興衰本身就是中國(guó)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的最好縮影，折射出這個(gè)農(nóng)業(yè)文明社會(huì)中的各種問(wèn)題，也最典型地體現(xiàn)出其轉(zhuǎn)型之難。

裱糊匠困境

作為一項(xiàng)制度，田賦最突出的特征是其靜態(tài)的制度設(shè)計(jì)。因?yàn)樘镔x征收的標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)地畝，與戶(hù)口、收益并無(wú)直接關(guān)系。舉例說(shuō)，張三家有兩畝田地，稅額就根據(jù)其土地大小肥瘠折算，至于他投入肥料、人力，又或旱澇，最終造成每年收成起伏，稅額都固定不變，也不會(huì)因?yàn)樗訉O添丁而多繳田賦，此即康熙時(shí)確定的“滋生人丁，永不加賦”的“仁政”。

不難看出，這一制度如欲成立，前提是社會(huì)變動(dòng)極小，因?yàn)槌诵麻_(kāi)墾土地，否則在理論上田賦的額度是無(wú)法增加的；矛盾的是，它本身所提供的制度激勵(lì)，又加劇了這一困境，因?yàn)榧热惶碜犹韺O不會(huì)導(dǎo)致“加賦”，那么人口增長(zhǎng)也就自然隨之而來(lái)，連窮山深谷也被開(kāi)辟略盡，要增加田賦正項(xiàng)更難上加難。這在平日尚可，但遇到大災(zāi)、戰(zhàn)亂等重大變故時(shí)，就不免窮于應(yīng)付。然而，最棘手的還是那種漸進(jìn)、累積的變遷：人口增加/流動(dòng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)量提高、物價(jià)波動(dòng)、土地買(mǎi)賣(mài)都會(huì)不同程度上影響社會(huì)生活，然而此種稅制卻無(wú)法對(duì)此作出相應(yīng)調(diào)整。

日本學(xué)者巖井茂樹(shù)曾以“原額主義”來(lái)概括明清時(shí)代財(cái)政結(jié)構(gòu)的特征：由于僵硬而固定的正額財(cái)政收入無(wú)法彈性、動(dòng)態(tài)地回應(yīng)社會(huì)變動(dòng)與經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張的需要，當(dāng)社會(huì)發(fā)展、國(guó)家機(jī)構(gòu)職能擴(kuò)大時(shí)，新增的財(cái)政需求就必然被迫在正額之外另謀出路。其結(jié)果是導(dǎo)致一種雙重的現(xiàn)象：一方面是幾乎一成不變的田賦正收，另一面則是具有很強(qiáng)彈性的額外財(cái)政。這種制度安排的命門(mén)就是對(duì)重大變故缺乏準(zhǔn)備，所謂“事急從權(quán)”，有事時(shí)所能賴(lài)以敷衍過(guò)去的，就只有一系列的權(quán)宜之計(jì)。

簡(jiǎn)言之，這種僵化的財(cái)政制度日益落后于現(xiàn)實(shí)狀況，勢(shì)必造成一種“裱糊匠困境”：一個(gè)官員既要完成上級(jí)的任務(wù)，明面上的正式制度不足應(yīng)對(duì)卻又不準(zhǔn)變更調(diào)整，那他就不得不東貼西補(bǔ)，通過(guò)虧空、挪移、浮征等各種復(fù)雜的非正式經(jīng)費(fèi)體系來(lái)保障基本的運(yùn)作。王業(yè)鍵斷言：“地方政府所需經(jīng)費(fèi)的80%或90%不得不依靠各種附加稅去獲得。”按黃仁宇的說(shuō)法，這意味著現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中出現(xiàn)兩個(gè)“不可調(diào)和的極端：原則上不折不扣地遵從嚴(yán)格的秩序，而事實(shí)上卻是越來(lái)越多的對(duì)該原則的侵犯”。

可以想見(jiàn)，由于歷史變遷的累進(jìn)效應(yīng)，越到后面，早先定下的規(guī)矩就越難執(zhí)行，就好像小時(shí)候合身的衣服，隨著身形長(zhǎng)大就越來(lái)越捉襟見(jiàn)肘。或許也因此，此前王業(yè)鍵的名著《清代田賦芻論》所討論的時(shí)段是1750-1911年間，因?yàn)檎菑那≈衅陂_(kāi)始，這一問(wèn)題變得嚴(yán)重起來(lái)。周健這本《維正之供》所討論的時(shí)段近似，稍稍提早到雍正中期的1730年，恐怕正是因?yàn)榇藭r(shí)攤丁入畝、耗羨歸公，使原本非正規(guī)的經(jīng)費(fèi)合法化了，清代田賦制度的基本框架也由此奠定；然而演變到后來(lái)，火耗已等同于正項(xiàng)，人們只能重啟循環(huán)，再度尋找非正式的手段來(lái)彌補(bǔ)制度規(guī)定與現(xiàn)實(shí)之間的落差。就此而言，這一“烏托邦式的制度設(shè)計(jì)”幾乎從一開(kāi)始就埋下了無(wú)法解決的問(wèn)題，而此后的近兩百年基本上就是一部不斷補(bǔ)漏洞、直到再也無(wú)法補(bǔ)上為止的歷史。

以往對(duì)清代田賦制度和國(guó)家治理的研究，大多在兩個(gè)層面展開(kāi)：一是采取社會(huì)史的視角，注重國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系；二是財(cái)政史的旨趣，著眼于中央與地方之間田賦收入分配、財(cái)政管理的問(wèn)題。但如果把視野放寬到清代中晚期長(zhǎng)達(dá)兩百年的尺度，或許也可以體會(huì)到，田賦制度的興衰同樣也可說(shuō)是中國(guó)從傳統(tǒng)體制向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的晴雨表。

多層級(jí)的權(quán)力博弈

清代田賦制度在執(zhí)行中的這種“裱糊匠困境”，有助于我們理解一個(gè)看似矛盾的悖論：傳統(tǒng)帝制時(shí)代的王朝財(cái)政制度按說(shuō)是集權(quán)的，但現(xiàn)實(shí)中卻不得不保持一定程度上的分權(quán)；而近代太平軍興，權(quán)力按說(shuō)已下放到地方督撫手中，但就國(guó)家的財(cái)稅汲取能力而言，卻得到了大大提升。這是因?yàn)椋m然清代的財(cái)政管理以高度中央集權(quán)為基本原則，但按弗朗西斯·福山在《國(guó)家構(gòu)建》中的界定，其國(guó)家行為范圍很廣（理論上是無(wú)限的），在現(xiàn)實(shí)中的執(zhí)行力則受到各種限制；而晚清厘金、關(guān)稅等一系列財(cái)政改革，雖然對(duì)中央權(quán)力有所制約，但地方政府的權(quán)力范圍卻無(wú)形中擴(kuò)大了，其執(zhí)行力則大大提升。這意味著，對(duì)于晚清的百姓來(lái)說(shuō)，自己所遭受的橫征暴斂很可能更嚴(yán)密、也更無(wú)變通之道可以躲避。

這兩個(gè)時(shí)期因?yàn)榉謱俟糯泛徒罚洳町愋栽趯W(xué)界一直習(xí)以為常，《維正之供》打通了其中的隔閡，發(fā)現(xiàn)其中貫穿始終的變遷線索，但卻似乎反過(guò)來(lái)低估了近代國(guó)家能力的增長(zhǎng)。因此，他強(qiáng)調(diào)清代的財(cái)政管理都受到治理成本與技術(shù)的限制，在現(xiàn)實(shí)操作中不得不下放權(quán)力，依靠地方完成賦稅征收。用馬寅初的話說(shuō)，中央擁“集權(quán)”之虛名，地方收“濫權(quán)”之實(shí)惠。周健則認(rèn)為這一兼有“集中”與“分散”的管理模式是戶(hù)部-省-州縣等各級(jí)政府間的“包征包解”。類(lèi)似的治理模式，實(shí)際上不僅限于財(cái)政，社會(huì)學(xué)家周雪光稱(chēng)之為“行政發(fā)包制”，即中央提出目標(biāo)，由各地結(jié)合實(shí)際，靈活完成。然而這種非正式的“分權(quán)”，并非西方那種權(quán)責(zé)明晰的“分權(quán)”，因?yàn)槔碚撋锨宕磺惺罩Ь鶎佟爸醒胴?cái)政”而不應(yīng)存在“地方財(cái)政”，地方既非權(quán)利主體，在現(xiàn)實(shí)中仍然沒(méi)有獨(dú)立的、制度化的權(quán)利保障，那么地方各級(jí)政府如欲解決自己的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，仍須在灰色地帶另找辦法。

循著這一思路，我們或許也可以對(duì)晚清的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型有一個(gè)新的認(rèn)識(shí)：中央權(quán)力之所以下到地方督撫手中，原因之一是地方在社會(huì)動(dòng)員、制度變革等方面，比朝廷的應(yīng)對(duì)更及時(shí)、更靈活，也更有辦法開(kāi)拓潛在的新財(cái)源，由此能更好地應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。近代的厘金等一系列新稅種和財(cái)政變革，大多起于地方，為地方督撫坐大奠定了財(cái)政基礎(chǔ)。正因?yàn)橹醒肱c地方之間財(cái)權(quán)、職能不明，并不存在“國(guó)家之事”與“地方之事”的區(qū)別，因而原先朝廷有權(quán)征用任何地方收入，但局勢(shì)變化時(shí)，地方督撫也可以反過(guò)來(lái)暗中侵蝕中央權(quán)力——乍看情形大變，癥結(jié)卻仍是雙方權(quán)責(zé)邊界模糊。

在帝制時(shí)代，君主無(wú)須任何理由來(lái)為自己分配資源的做法辯護(hù)，因?yàn)樗臎Q定即是天意。這也意味著地方各級(jí)缺乏正當(dāng)理由來(lái)為自己爭(zhēng)取利益，因?yàn)槔碚撋纤鼈兌疾粦?yīng)抗拒這一決定；然而它們畢竟又有自己的利益需要維護(hù)。由于“利益”是不能公開(kāi)活動(dòng)的，也沒(méi)有正式渠道可以為自己爭(zhēng)取，理論上不應(yīng)存有“私心”，因而上級(jí)也不會(huì)付出激勵(lì)成本以促成個(gè)人利益與組織目標(biāo)一致，最終反而使得這些博弈更隱蔽化，建立盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的非正式機(jī)制來(lái)保護(hù)法外的既得利益。這實(shí)際上鼓勵(lì)了在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，采取種種“弱者的武器”，鉆空子、能鬧事、傍權(quán)勢(shì)，因?yàn)椴蝗绱司蜔o(wú)法維護(hù)自己利益。就像清代漕糧負(fù)擔(dān)，大多落在那些既無(wú)權(quán)勢(shì)、又不“滋事”的“安分小民”頭上，所謂“收漕一事，原屬欺善怕惡”。

這些現(xiàn)象，都表明當(dāng)時(shí)的中國(guó)仍非一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家，其分配、交稅所依據(jù)的與其說(shuō)是普遍意義的法律秩序，倒不如說(shuō)是根據(jù)不同層級(jí)之間復(fù)雜的權(quán)力博弈。《法國(guó)對(duì)突尼斯保護(hù)權(quán)的起源》一書(shū)中說(shuō)，19世紀(jì)時(shí)的突尼斯在向內(nèi)陸部落征稅時(shí)，“越是小的部落越要定期納稅，而大的部落則要政府每年同它們討價(jià)還價(jià)甚至動(dòng)武，才征收到實(shí)物或現(xiàn)金”，這反映的是雙方權(quán)力的對(duì)比：“直接稅的征收反映了一種封建制度，人民不是按照假定的或真實(shí)的收入來(lái)納稅，而是相反，根據(jù)他們的勢(shì)力或?qū)沟哪芰?lái)決定。”在這一意義上，晚清督撫控制下的“省級(jí)財(cái)政”的形成，折射出的是中央-地方權(quán)力關(guān)系的消長(zhǎng)。

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