三、三級協調模式是美國國安會跨部門合作的基石

要想真正實現跨部門政策協調，僅僅將各部門的代表甚至首長聚集在一起是遠遠不夠的。從1914年到1945年間，盡管美國先后設立諸多政策協調委員會，但是其實際運作效果都極其堪憂。在二戰時，盡管國務卿赫爾和斯退丁紐積極倡議設立各種協調機構并且獲得了同意，但是國務院在事實上卻對國家安全政策影響甚微。[31]針對這一政策亂象，日后在杜魯門政府成為國務院和美國外交政策掌舵者的艾奇遜就指出，由于缺少獨立的人員與資金，各種協調委員會有名無實，下級官員無從協調上級，而身居高位者也不屑于進行協調工作。[32]這種文職與軍事部門在政策上缺乏協調的現象引起了美國人的廣泛憂慮，其中最嚴重者莫過于批評羅斯福政府由于過于在乎軍方對于傷亡的顧慮，從而放棄了搶占東歐廣大地區的機會。[33]

當時，為了解決各部門之間“自行其是”的弊病，一部分聲音為了避免只能匯集各方意見，希望將能設置能夠決策而非僅備咨詢的委員會。[34]但是這種觀點卻既不符合歷任總統對決策權的看法，也無法解決戰后美國政治界對于軍隊影響力過強的擔憂。因此，在國安會正式誕生前后的一段時間內，美國試圖強化作為總統外交政策“首要顧問”的國務院，并以之作為政策協調機制的核心。因此，在1945年后，美國國家安全決策中最顯著的現象就是“國務院的崛起”。[35]事實上，不僅早期國安會文件完全出自國務院政策規劃署的手筆，杜魯門還嘗試過讓國務院扮演未來的中央情報局在理論上的角色。[36]而之后的歷屆政府也會習慣性地將國務院的官員規定為各跨部門協調小組的負責人。然而，盡管在冷戰早期國務卿在制訂外交政策時發揮了重要作用，但是國務院作為一個機構卻很早就暴露出了難以主持政策協調的弊病。[37]面對這一基本缺陷，美國逐步地取消了國務院在國安會跨部門協調機制中的首要地位。

實際上在美國國家安全委員會的前四十年中，跨部門協調工作要么是依賴某個具體的行政部門而導致運轉不良；要么就被整個地拋在一邊，游離于決策之外。例如艾森豪威爾在國安會中設計了被稱為“政策山”的上行和下達機制，本意是希望用正式化的方法將內閣和國安會最大程度的融合起來，使行政部門能夠充分地參與到政策協調中來。[38]然而早在他執政時，這一機制就不斷地遭到“過于正式化”的批評，被諷刺為有協調而無政策。[39]而其繼任者肯尼迪則完全拋棄了這一整套國安會體制，讓頗受重用的總統安全事務助理邦迪更多地肩負著提出政策的職責。對于這種做法，甚至邦迪本人也表示這雖然在處理重大問題上表現不錯，但是在“低級的協調事務”上卻存在著問題。[40]而在尼克松時期，被國安會幕僚牢牢掌握的審查委員會和下級委員會也是更多地被用來發號施令。最終，在尼克松時期就存在的政府內耗最終演變成了布熱津斯基和國務卿萬斯之間的激烈對抗。這直接導致了里根在其執政的大部分時間內幾乎完全放棄使用國安會來進行政策協調。[41]

可以說，在前三十年中美國反復嘗試了多種大相徑庭的跨部門協調模式，長期劇烈組織變化也使得很多人認為這種現象將會長期化，比如布熱津斯基就認為國安會的面貌就取決于總統的個性。[42]然而到1987年時這種變化卻開始趨于停止，并最終產生了所謂的“斯考克羅夫特模式”。[43]在正式的第276號《總統安全決策指令》中，卡盧奇公開表示原本由各部門主導的策協調設計在過去五年中被證明為“不符合需求”，因此重新設計了分別由國家安全顧問及其副手主持和推動的部長級和副部長級委員會。[44]而到了老布什上臺后，這位精通外交事務的總統保留了這一跨部門協調框架，并且進一步地將其發展為“三級協調體系”，建立了規范化的助理部長級委員會。[45]

這一模式在老布什政府后經受住了后三屆總統更迭的考驗，也使得美國國安會的跨部門協調機制最終穩定了下來。目前的調整基本局限于第三級政策委員會的設置和主席的分配上，例如在小布什政府初期6個地區委員會仍然掌握在國務院手中，[46]而在奧巴馬的新體系中，則明確規定了國安會幕僚將擔任各第三級委員會的主席。[47]從短期來看，這一做法進一步防止了某一單獨部門過度干預政策協調過程的“拉姆斯菲爾德問題”，將協調進程進一步控制在國安會幕僚手中。[48]總體而言，考慮到小布什和奧巴馬的外交政策可謂南轅北轍，奧巴馬對其跨部門協調機制的繼承本身就令人驚奇。[49]從目前看來，這一跨部門協調機制在奧巴馬政府內部也運行的非常順暢，在國安會僚屬和國務院之間也從來沒有在外交政策上發生過嚴重分歧。[50]

在這一模式中，除非遭遇到特殊的事件，國安會的部長級委員會召開的頻率也較低，同時其本身也非常依賴下級委員會提供的意見。而常務副部長級委員會的會見則更為頻繁（一天一次或以上），其主要職責是檢查助理部長級委員會得出的政策共識、討論在下級委員會上無法達成共識的問題、并決定將哪些事項上報給上級委員會。[51]而各個的政策協調委員會則被稱為“政策起重機”，事實上正是這些從事日常政策協調的人員來負責界定具體的跨部門議題、提出政策目標、制定戰略規劃、提交政策選擇文件。[52]目前，美國政策界圍繞這一“斯考克羅夫特模式”或者說三級協調機制已經達成了基本共識，那就是在可預見的未來其將長期有效地運作下去。這一機制設計的成功根源就在于建立了穩定的低級的跨部門日常協調渠道，實現了部門間政策的前期協調和溝通，有效地減少部門間摩擦。

跨部門協調機制是國安會相關制度設計中最重要的一個環節，堪稱是國安會的靈魂。而為了讓其能夠真正順暢地運行，幾代美國人在其上花費了頗多的心血，這一切都說明了國家安全部門之間的政策協調并不容易實現，要想讓機制運轉起來遠比創建更為困難。美國在國安會協調機制的調整中起碼有三點主要的經驗教訓：其一就是不能讓任何有權提出政策的部門和機構單獨主導這一機制，尤其是要注意不能讓原本應當專注于政策協調的國安會僚屬演變為與其它部門平行或者之上的“政策動議中心”，否則就會導致各機構之間的惡性競爭和沖突，最終嚴重妨礙決策的質量和執行的效果；其二就是在設計政策協調機制時要注重使各部門之間能夠“有機融合”，尤其是要注重各部門低層級官員之間的交流與合作，使得政策協調“日常化”、“前期化”，這樣才能從根本上在行政部門中培養整體性的政策協調意識；其三也是最重要的一點則是，國家安全委員會的形態雖然在很大程度上取決于總統的意圖，但是協調國家安全政策事務的內在規律使得其不能是“隨意的”，單純因為最高決策者的領導風格和偏好而劇烈變化。實際上，正是在不同風格機制的“自由競爭”中才產生出了達到平衡狀態的、最穩定的跨部門協調方式。也正是因為如此，雖然近年來每一屆政府上臺都會有改革國安會的呼聲，但是最終都是“承續”壓倒了“變化”。

更進一步地說，美國國家安全委員會跨部門協調機制的演變也是現代美國國家安全機制建設的一部分，對其演進的路徑、動力和規律的探索也有利于理解美國在冷戰時和冷戰后整體國家建設（State Building）的全景。從表面上看國安會協調機制的演化在前三十年中存在著較強的“反應性”的特點，其變革基本上是針對前一任政府決策機制的不足[53]；也有學者認為以國安會為代表的國家安全機制是一種特殊的“官僚部門”，其組織結構與政策沒有必然的關系，因此國內利益集團也缺少推動其變革的動力，因此往往是初始結構和外部事件交織作用的結果。[54]但是，這一解釋框架去忽視了在國家安全部門中組織模式、其中的權力分配、以及最后形成的國家安全政策同樣涉及大量的部門利益。換而言之，就像在1947年時國安會創立時的大辯論所顯示的那樣，不同的組織結構往往對應著不同的安全戰略以及相應的資源分配模式。[55]實際上，在國安會的演進史，新上任的政府往往已經有了一套新的國家安全戰略，然后再推動國安會及其它國家安全機構為了執行新的戰略而進行改革。從這個角度來看，現實主義的解釋模式仍然具有一定的說服力，國際形勢仍然能夠通過安全戰略這一中間變量來影響國家安全組織的結構。然而，單純以冷戰的開始、激化、緩和或者結束來做為決定國安會機制的變量卻又將這一關系過于簡單化了。畢竟，按照新古典現實主義理論的解釋框架，國際環境的變化仍然需要通過國內政治結構來起作用。因此，對美國國家安全委員會跨部門協調機制演進的探索，仍然需要回歸每一次變革的具體背景和歷史細節。因此，要想全面理解美國國安會演進的動力和規律，還需要更進一步的細致研究。

四、獨立多元是美國國安會幕僚體系的特征

國安會的幕僚運作模式在初期可謂弊病百出，僅有一名行政秘書及其秘書處行政人員屬于長期雇員，而其他的國安會僚屬、也就是負責協調和制定政策的官員都來自于國務院和國防部。以冷戰早期最著名的國安會68號文件為例，由于國防部長約翰遜和國務卿艾奇遜圍繞其產生了劇烈沖突，所以最終該文件由后者單獨制訂成形。[56]第二任國安會行政秘書賴伊就認為各部門的派出代表更愿意處理各自部門的事務，部長以下的協調“幾乎不存在”，而制訂出的文件也越來越“無法接受”。[57]對此，杜魯門也指令過由中情局、財政部、參聯會會同國務院和國防部各派出一名副部長級別的官員組成高級幕僚小組（Senior Staff)，他們在起草政策文件時直接向國安會行政秘書負責。[58]然而這一改革的效用也極為有限，例如高級幕僚小組的助手仍然是由各位副部長從各部門中任命，而總統也仍然依賴于使用其他幕僚和顧問來履行原本應當屬于國安會幕僚的職責。[59]

在艾森豪威爾的第一次組織化設計中也對國安會的幕僚體系進行了改革，高級幕僚小組演變成了“計劃委員會”，其包括了所有長期列席國安會的助理部長級代表，而人選則需由各部部長提名并接受總統批準。負責監督政策下行的“行動協調委員會”則級別稍高，并且有國家安全助理列席。[60]然而在這一模式中，負責政策協調的依然是各部門高級官員，專門的行政人員仍然局限于秘書處中。這一正式化的國安會機制并沒有改變其政策幕僚仍然是各部門代表的現狀，因此其協調往往是大而無用，甚至被派往國安會的還多是各部門中不受信任的官員。[61]

對于遲鈍的部屬幕僚運作模式，肯尼迪政府的對策是完全取消了由各部官員組成的政策規劃委員會，將其所有權限授予了國家安全助理邦迪個人。而這產生的后果則是,仍然保留下來的專職國安會幕僚不再需要為大量的委員會進行行政輔助工作，他們開始為國家安全助理本人、也就是總統直接工作，并且首次將工作重心轉向按地區劃分的政策規劃。邦迪的這種做法也被稱為建立了“小國務院”，并且確定了國安會幕僚的兩個基本特點：一是人員組成包括下級官員或者政府外的政策專家，二是擁有直接會見總統的渠道。[62]然而，邦迪麾下的幕僚數量極其有限，在全部的49名國安會幕僚中只有 11人是專職，因此呈現出“不堪重負”的狀況。由于各部門的人員仍然占據國安會下屬的大多數位置，肯尼迪的繼任者約翰遜極其不信任國安會僚屬，幾乎不與他們會面。[63]盡管時任國家安全顧問的羅斯托與約翰遜的關系極為親密，但是他很大程度上扮演的是與其他心腹顧問相同的角色，而不是利用國安會機制總覽全局。[64]最終，在內外交困中，約翰遜甚至選擇了重建以副國務卿為首的跨部門領導小組，將協調政策的大權交還給了國務院。

到尼克松時，協調工作才終于歸屬于專職的國安會幕僚。其國安會系統在人員設置上具有“兩面性”：一方面建立了“傳統式”的由五名最高級官員組成的審查委員會以及五名副手組成的副部長級委員會；但是另一方面又取消了國務院官員在國安會部際小組和臨時小組的領導權。[65]實際上，基辛格自身及其下屬往往直接擔任各種低級協調的主席，主持甚至主導政策進程，甚至可能擔任多個委員會的主席，他們的大部分精力也放在了制訂和推動政策上，而不是進行傳統的政策協調。[66]與此相對應，國安會專職幕僚的人數也從1969年的20人以下迅速提升到1972年的50人以上。[67]同時，國安會專職幕僚、也就是國家安全顧問的直接下屬也正式分化為地區部門、職能部門和特殊部門三部分，在形式上已經與其它行政部門高度相似。[68]而在人員構成上，在連續三任國家安全顧問都出身于學術界之后，國安會幕僚中文職官員、軍事人員和學術界人士的比例也持續保持了“1:1:1”的比例。

與邦迪領導的小型國安會幕僚集體相同，從尼克松到卡特政府期間國安會幕僚都是一群人數較小的精英群體。[69]然而，由于在卡特政府國安會幕僚與國務院爆發了嚴重的沖突，新的里根政府大幅度地改變了國安會的人員結構和組織文化。在國安會迅速喪失影響力時，其下層組織和人員卻有了迅速的增長，到里根政府后期國安會之下設有25個部長級委員會和70名專職的工作人員；在人數擴張的同時，里根還將“個人化”的國安會幕僚體系改造為合計共有七級頭銜的龐大官僚金字塔。[70]然而，隨著國安會僚屬喪失了監督各個部門執行總統政策的權力，他們卻開始轉向于秘密行動，并最終引發了“伊朗門事件”。[71]最終，雖然“斯考克羅夫特模式”恢復了國安會幕僚在決策中的地位，但是卻保留下了里根政府時期的規模與層級體系。在這一穩定的模式中，原本“小團體精英”式的組織文化逐漸消失，與此同時國安會幕僚與國務院的關系也有了顯著改善。[72]在冷戰結束后，國安會的變化主要體現在管理領域的擴大和人員的增加上，在“9·11”事件后的 2008年，小布什政府甚至擁有多達6名副國家安全助理，并且設置了與國安會平行的國土安全委員會。[73]而在奧巴馬上臺后的2009年5月，國土安全委員會也被徹底地并入了國安會幕僚系統中。[74]

美國國安會幕僚體系的演進是為一個總體目標服務的，那就是讓跨部門政策協調機制能夠真正的運行起來，并且在運行過程中能夠保證其不脫離既定的軌道。而要做到這一點，就必須保證其不會為任何一個單獨的行政部門或機構所控制。因此，國家安全委員會的幕僚必須擁有獨立的編制、地位以及組織文化。美國在將國安會幕僚“剝離”部門體系時，常常采取的手法有兩種：其一是任命總統本人熟悉的圈內人和朋友，但是并不精通國家安全事務；其二則是從學術界提拔政治新人，塑造出與其它政府部門截然不同的新團隊。從邦迪開始，經歷了將近二十多年的人事磨合后，不僅學術界人士在國安會任職已經成為常態，而且在國安會中原本非出身于軍界或者行政部門的官員也開始出現“學界化”現象，他們往往會輾轉于政府和學術研究機構之間，而這也使得由總統任命的、美國政府的中上層官員們能夠持續地保持對國家安全問題的關注與思考。可以說，國安會的幕僚體系是美國率先確立了穩定的“政學旋轉門”的部分，而這也保證了國安會人員的政策創新能力。

另一方面，美國政府、尤其是白宮為了保證國安會幕僚的這一“便利性”和“有用性”，一直沒有通過正式的立法或者行政命令來確定他們的地位和組織形式。國家安全助理的內閣地位、副助理的副部長地位以及各主管的助理部長地位都是來自于傳統或者默認。因此，與國務院或者國防部的同級別官員相比，國安會幕僚地位仍然處于低位。例如當前分管東亞的助理國務卿拉塞爾原本就是國安會分管東亞事務的高級主管，而這一職務變動也普遍被視為升遷。簡而言之，美國國安會幕僚在很大程度上更容易提拔和鍛煉新人，而在熟悉了國安會的業務之后又會專任國務院和其它部門的相關職務，這也從總體上增強了美國政府內部在政策協調上的能力。這種開放性和流動性使得美國國家安全委員會能夠真正成為“政策中樞”，而不是成為了一個撇開各個部門、獨攬大權的又一個“獨立王國”。避開了每設立一個協調機構，反而使得協調難度加大的怪圈。

一言以蔽之，“獨立”保障了國安會能夠不為任何一個部門的某種體現出特殊利益或視角的政策所主導。多元則包含了兩種層次的含義：來源上的“多元”是要求其成員應當來自于涉及國家安全政策的各個部門，其中尤其是要保證官僚系統外人士的比例，其目的是為了創造能夠與總體政策協調與規劃這一職能相匹配的組織結構域環境；去向上的“多元”則保障了國安會自身不會變成新的封閉的官僚系統，能夠在長時間內實現服務于最高決策者的目標，而這一點是自身部門利益根深蒂固的行政部門所無法做到的。事實上，進行政策協調是一項非常復雜的政府管理任務，只有將人事體系的獨立性與多元性結合在一起，并且與相應的跨部門協調機制相結合，才能保證決策體系本身不會妨礙國家安全政策的制訂。

結語

1947年后美國國家安全委員會的運作歷史告訴了我們：即使美國總統本人是一切行政權力產生的源頭、在對外決策機制中擁有絕對的主導權，各行政部門的領導人也都是由總統親自任命的政治伙伴或朋友，但是政策協調過程仍然困難重重。美國花費了將近三十年的時間、付出了政府內部多次出現嚴重分裂的代價才最終摸索到了一種較為穩定的政策協調模式，這足以說明建立這樣一種促進多方建言、協調對外部門統一行動、制訂整體國家安全政策的機制絕非易事。要想真正地讓這樣一種機制運作起來，需要明確規定其在各層級上的協調程序、厘清各部門共同參與政策一體化時的標準化步驟、建立合乎政治生活規律并且與中樞職能相匹配的人員結構，否則就難免會陷入要么政策協調有名無實，要么國安會幕僚本身異化為另一個政策競爭中心的兩難境地。

在美國國安會成立的前三十年中，其所遭遇的主要問題就是揮之不去的部門主義和惡性競爭，尤其是考慮到參與到其中的行政部門在絕對數量上并不多這一有利條件，可以說這一問題是異常嚴重。針對這一頑疾，美國一方面是持續性地削弱以國務院為代表的行政部門在跨部門協調機制中的優勢地位以至于完全取消，另一方面則是大量引入來自于學術界的政治“新人”以從更為中立的立場上來進行協調和整體規劃工作，而最終這還需要長期的政策協調實踐來促使這一機制的所有參與者形成相關的傳統與習慣，才最終大體上克服了這一問題。考慮到美國的官僚系統原本就有較強的開放性，這一問題在其它國家很可能會更為嚴重，也更難以矯正。

但是另一方面，雖然在運行中長期存在著諸多問題，但是美國國安會及其幕僚體系作為一個“后來者”卻始終能夠扎根于華盛頓，并沒有像同時誕生的國家安全資源委員會那樣遭遇被完全撤銷的命運。這也從一個層面說明，盡管現實并不如意，但是美國政治精英始終清醒地認識到將這樣一種“負責整體政策協調與規劃”的機構由理想化為現實是成熟的全球性大國所必須完成的任務。

總而言之，美國國安會這一協調機制誕生的思想基礎、近七十年的變遷歷史、跨部門合作與幕僚體系的特點都凝聚著美國政界的經驗和教訓，展現了現代美國建設與其世界大國地位相匹配的國內機制的曲折進程，其中的得失成敗值得總結與思考。對美國國安會來說，“大安全觀”是其創立的思想基礎，“變”是貫穿其歷史的主題詞，“三級協調模式”是其跨部門合作的基石，“獨立多元”則是其幕僚體系的特點，而美國國安會未來的發展演變也值得進一步關注研究。

作者：孫成昊，中國現代國際關系研究院美國研究所研究實習員；肖河，中國社會科學院世界經濟與政治研究所助理研究員

原載于《國際關系研究》2014年第5期

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