三 當前美軍海上戰略轉型的主要特點
此次海上戰略轉型發生在全球海上戰略格局巨變、全球性海上安全形勢日益復雜的大背景之下，對于美軍而言，也將是自19世紀末以來的最重大、最復雜的戰略變革。對比美軍此前的歷次海上戰略調整，有三大特點非常突出。
（一）強調聯合與合作
無論是在戰略設計、作戰概念創新還是裝備研發等方面，此次轉型過程中，美軍都十分強調聯合與合作。一方面，海上力量各軍種——海軍、海軍陸戰隊和海岸警衛隊間的融合與聯合日益增強；另一方面，除了聯合制定海上戰略文件外，近年來三方在作戰概念和條令更新方面的一體化程度也越來越高。2013年1月，三方聯合發布《海上安全合作政策：海軍、海軍陸戰隊和海岸警衛隊的聯合視角》（MaritimeSecurity Cooperation Policy: An Integrated Navy-Marine Corps-Coast GuardApproach）文件，規劃了從行動、計劃到機構協調的系列合作政策，以維護海上安全。
海軍和海軍陸戰隊的聯合和一體化程度發展到了一個新的階段。2015年 8 月，美國海軍作戰部負責作戰、計劃和戰略的副部長、海軍陸戰隊負責作戰發展和一體化的副司令發布了一份規劃指令，正式確定了“對抗性環境中的瀕海作戰”概念發展小組的任務指南。該小組旨在美國海軍和海軍陸戰隊之間構建一體化的指揮控制架構，以實施一體化海上作戰、陸上作戰、海陸雙向作戰。經過相關的演習和訓練驗證后，美國海軍和海軍陸戰隊在將海軍陸戰隊納入合成作戰指揮體系、將合成作戰司令部確定為兩軍種常設指揮機構的問題上形成共識，認為常設合成作戰機構有助于同時進行一體化的進攻和防御性作戰行動，以應對多個目標和多種威脅的結論。海軍作戰出版物《合成作戰：戰爭戰術層面的海上作戰》（NWP3-56）進行了修訂，包括讓陸戰隊空地特遣部隊指揮官擔任作戰指揮官等新的調整內容。[44]
2015年的美國《國家軍事戰略》指出，為應對日益增強的“反介入/區域拒止”挑戰，美軍成功的關鍵在于提升聯合互操作性（Joint Interoperability），在軍種、盟友、跨部門和商業伙伴之間部署更安全、更具通用性的系統，這包括聯合信息環境、全球一體后勤和一個整體的聯合ISR計劃。[45]2018年的《美國國防戰略》強調與盟友間的軍事互操作性（Interoperability），指出互操作性是作戰概念、通信、情報共享和設備等所有聯合行動要素中的首要問題。[46]“分布式殺傷”概念不僅要求美軍海、空力量之間能充分進行傳感器情報信息共享及火力協同，通過綜合防空和導彈防御(Integrated Air andMissile Defense, IAMD)和海軍綜合防空火控(Naval Integrated Fire Control-Counter Air, NIFC-CA)等系統，最大可能地發揮每個作戰單元的潛能和整個體系的效率，還希望通過聯合的武器研發和部署，在全球建立一個強有力的分布式海上力量網絡。例如，隨著越來越多的盟國部署“宙斯盾”系統和購買聯合攻擊戰斗機（F-35），盟友間武器平臺的通用性和聯合作戰能力將大大增強。[47]
（二）自下而上與自外而內的醞釀
美國1992年和2001年的戰略轉型都是由重大事件推動的，前者是由于蘇聯的解體，后者是因為九一一事件。因其事發突然，所以都是自上而下的戰略設計，海上戰略是依據當時的國家安全戰略和國防戰略等上位戰略文件迅速確立的。而2009年以來的情況則有很大不同，雖然國際海上安全環境確實在發生巨變，但這種變化是漸進的，是不易為人所迅速感知的，往往是智庫或軍兵種率先做出思考和研究，然后相關成果在軍種、跨軍種的報告內得到體現，最后被國防部甚至政府納入國防戰略和國家安全戰略之中。如“空海一體戰”作為一個軍種間的聯合概念，經過幾年的研究與論證，后被參聯會的JAM-GC所吸收。而海軍、海軍陸戰隊對“反介入/區域拒止”的認識以及應對思路，最后也體現在2015年的《海上戰略》之中。至于“反介入/區域拒止”和“分布式殺傷”等概念本身，實際上是自外而內醞釀的，最先是由戰略預算與評估中心、海軍學會等智庫提出和探討的，后來逐漸被美國海軍、國防部和政府所接受。
美國海軍在海上戰略轉型過程中形成的一些概念和理念還被其上位戰略文件如《國家安全戰略》《美國國防戰略》和《國家軍事戰略》所接受和采納。特朗普政府的首版《國家安全戰略》和《美國國防戰略》在對大國地緣政治競爭和“印太”戰略形勢等的認識方面，很大程度上來源于此前美國戰略界對中美海上地緣競爭的認知和共識。這兩份報告的文本中大量使用了海上脅迫、重構區域秩序、南海“軍事化”等此前海上戰略相關文件中的措辭。如，“中國的基礎設施投資和貿易策略被用來強化地緣政治野心，中國在南海建立軍事基地的做法危害自由貿易、威脅其他國家主權，并破壞地區穩定。”[48]
（三）聚焦“印太”及中國
“重返制海”戰略很大程度上催生了美國的“印太”戰略，“印太”戰略中的首要關切即是維系海上主導優勢。“印太”地區無疑是美國此次海上戰略轉型的焦點。而美國此次“印太”戰略的核心在于軍事安全領域，主要目的是防范中國的海上崛起，維系美國在西太平洋和印度洋的地緣主導地位，它很大程度上是一種海洋地緣競爭戰略。
冷戰結束以來，亞洲大陸的瀕海區域一直是美軍海上戰略的實施重點，特別是2012年美國啟動 “亞太再平衡”戰略后，美軍海上戰略聚焦亞太的趨勢更加明顯。“亞太再平衡”戰略特別是其軍事內涵深得共和、民主兩黨的共識，特朗普上臺后，美軍全球部署重點轉向亞太依然在加快進行。美軍在亞太地區兩個60%的2020年目標有望提前實現，即，至2018年3月，亞太部署的水面艦艇和海外空中力量已接近60%，潛艇力量甚至超過60%。2017年底，美、日、澳、印宣稱要打造“印太”戰略，特朗普政府已正式以“印太”替代亞太的地緣概念。2018年5月30日，美軍太平洋司令部更名為美軍印度洋-太平洋司令部（Indo-Pacific Command），凸顯了對印度洋戰略地位的重視。
確立“假想敵”向來是美國制訂海上力量發展方向和海上戰略的首要課題，將競爭對手預設為假想敵并進行戰爭準備一直是美國海軍軍政精英推動海軍建設的傳統。[49]新一輪的海上戰略轉型帶有濃厚的中國色彩或中國因素，中國逐漸成為美國頭號的海上“假想敵”。如上所述，自2009年以來，中國就成為美軍的重點針對對象，美軍一系列的戰略、概念和設計等均為中國量身打造。起初還較少指名道姓，2015年開始，美國將中國視為最大的海上戰略競爭對手的政策趨于公開化。2015 年2 月美國政府發布的《國家安全戰略》報告指出，美國對中國軍事現代化保持警覺，并堅決反對以任何脅迫方式解決領土爭端。[50]其后，在美國海軍作戰部、海軍陸戰隊和海岸警衛隊聯合發布的《21世紀海上合作戰略》中，指責中國在維護主權主張時使用武力或恐嚇其他國家，加之中國軍事意圖缺乏透明度，導致了地區緊張和動蕩，可能帶來誤判甚至緊張升級。[51]同年8月，美國國防部發布的《亞太海洋安全戰略》量身定制地針對中國。報告認為，中國南沙島礁建設對美中關系有嚴重影響，特別是中國的海上與空中行動，已大幅增加“不安全與不專業”的行為，其對于美國與美軍的政策目標乃至于美軍官兵的安全都產生“威脅”。[52]
四 美軍海上戰略轉型發展趨勢及面臨的挑戰
迄今為止，美軍“重返制海”的戰略轉型的頂層設計已趨于完成，實施路徑和手段也日漸清晰，未來的重點在于貫徹落實。當然，對于美軍而言，這次轉型不可能一蹴而就，轉型將永遠在路上。在作戰概念、裝備研發等方面，美軍還將不斷推陳出新；隨著國際局勢不確性因素的日益增多，美軍的海上戰略轉型也必須隨時進行局部調整以適應國際局勢的變化。能夠確定的是，在國際格局不出現劇變的情況下，美軍此次海上戰略轉型的大方向將繼續保持。鑒于特朗普政府首版《國家安全戰略》和《美國國防戰略》對大國戰略競爭的大書特書，美國國內在該問題上的強烈共識，海上戰略的發展方向和前景應該是已經確定的，變數在于美國究竟能走多遠？能推進到什么程度？從大趨勢來看，美軍的海上戰略轉型將面臨著戰略透支、預算困境和技術發展不確定性的三大挑戰。
（一）戰略透支
冷戰結束后，美國在全球海域的超強權勢是建立在中俄等國家海上力量過度弱小的基礎之上的，隨著中國的海上崛起和俄羅斯的海上復興，這種地位勢必會受到一定程度的削弱。長遠來看，世界海上力量格局將不可避免地走向多極化，雖然美國仍要比其他極強很多。
二戰結束以來，導彈、遠程空中力量、信息技術及航天科技等的發展，使得強機動性和遠程投送不再是海上力量的專利；而“反介入”技術的大量運用也加大了海上力量的脆弱性，特別是在臨近大陸的海域。在特定區域內，大陸強權相對于海上強權形成了一定的天然戰略優勢，一些海權專家將大陸國家的這種海上權力稱之為“大陸海權”，[53]這種理論認為陸基戰斗機、無人機、反艦巡航導彈和彈道導彈等武器能夠使沿海國家在不必擁有強大海上艦艇編隊的情況下，即可屈人之兵。在這種技術條件下，世界海上“老二”、“老三”甚或是中等國家都可能在特定海域對世界海上“老大”形成局部優勢，傳統的海洋霸權越來越難以構建和維系。可預見的將來，中、印、俄等后發海上強國雖然都無法在世界范圍內挑戰美國，但中國在西太平洋，印度在北部印度洋，俄羅斯在北極附近海域都有改變權力格局的潛力。長期來看，美國的海上主導地位將不可避免地衰落，世界海上力量格局將更趨多極化，而且處在“自己活也就必須讓別人活”的時代，由于缺乏大規模戰爭的快速洗牌，國際海洋政治格局也必將日趨多極化。
美國當前的海上戰略依然要求確保對所有海域的控制和戰略優勢，完全不考慮已經變化了的力量對比，目標與能力之間的缺口將會越來越大。巴里·波森（BarryR. Posen）認為，美國大戰略的基礎是克制。由于海洋把美國與歐亞大陸隔開，并為美國提供了有效的防御壁壘，加上美國的核威懾和歐亞大陸先天的相互權力制衡，難有國家或集團能對美國本土安全形成挑戰，但美國也越來越沒有資源能力維系自由主義霸權秩序，其代價過大且無甚必要。[54]
此外，恐怖主義、跨國犯罪、環境惡化和岸上治理缺失等全球性海洋安全問題日益嚴峻，應對這些問題越來越成為世界各主要海上力量的主要職責之一。作為世界上最強大的海上大國，美國在全球都有著廣泛利益，同時也有著廣泛的責任，一旦這些海上安全問題的危機升級或擴大，美國將不得不再次面臨類似九一一事件后的戰略困境。眼前威脅和潛在威脅的平衡往往很難把握，過于關注眼前威脅會顯得保守，而過于忽略眼前威脅、夸大潛在威脅則是典型的戰略冒進。在操作中，美軍很難能夠完全忽視上述海上安全問題和危機，轉而全力應對中國等國家帶來的所謂潛在戰略挑戰。
（二）預算的困境
美軍內部、國會和戰略界人士幾乎都認為預算將是美國振興海上力量、重返制海的最大挑戰和變數。
按照重返制海的戰略構想，需要大幅增加裝備及人員數量，創新作戰概念并加強顛覆性技術和裝備的研發，它們成功實施的前提是預算的大幅度增加。然而，國防預算不可能在政治和經濟真空中來設計，美國政府需要平衡軍費開支與經濟社會發展預算間的關系，而美國政府當前及未來的財政預算結構和發展趨勢并不支持國防預算的長期大幅增長。
由于債務利息、社會安全和醫療等費用的持續上升，加之預期的收入減少，美國聯邦政府維持政府機構正常運轉的強制性開支（entitlements or mandatory spending）所占國內生產總值（GDP）的比重將不可避免地攀升。如果各項自主或彈性開支（discretionary spending）再得不到切實的削減和控制，未來幾年，美國聯邦的年度支出占整個GDP的比例將很快突破21%，至2027年，甚至將達到 23.6%，而過去50年的平均數是20.3%。財政赤字則將從2017年的-3.6%擴大到-5.2%。唯一的解決辦法就是大幅削減彈性開支，從2017年的6.3% 降到2027年的5.3%，這要求同期軍費與GDP的占比從3.1% 削減到2.7%。即便水漲船高，整個GDP增長了，稅收凈值也明顯增加了，國防預算額度有望保持一定的增長比例，但顯然空間并不大。
與此同時，美國政府卻在全面強化軍力，使得本就緊張的資源更加緊缺。國會預算辦公室預計，按照特朗普政府的擴軍強軍計劃，至2027年，美國的基礎國防預算將增加到6880億美元，而2018年至2027年期間，累計增加的成本費用高達6830億美元。基于目前的計劃，2018年至2021年的預算將確定無疑地觸及《預算控制法案》（BCA）的上限，超出2950億美元。[55]這些測算都還未考慮海外緊急軍事行動（overseas contingency operations, OCO）的費用，如果美國遭遇重大突發情況甚至是戰爭，海外緊急軍事行動的支出往往都是天文數字。盡管美國國會參眾兩院已經通過了高達7000億美元的2018財年國防授權法案，較上一財年增長約14%。但至少到2021財年之前，2011年《預算控制法案》依然有效，真實的撥款額必然會較授權法案的額度有較大縮水。[56]事實上，即便按照理想的增長幅度，每年多出來的幾百億美元，要實現特朗普政府的國防抱負依然是杯水車薪。[57]
在陸上、空中、網絡、太空及核武器等所有力量都在計劃強軍的背景下，軍種間爭奪預算和資源的斗爭將更趨激烈，海上力量和主要圍繞海上對抗而投放的資源就變得更不確定。國會預算辦公室預計，算上軍艦制造、艦艇行動及運營支持的成本，與此前308艘艦艇的設想相比，以2017年的不變價格計算，355艘的方案將需要平均每年增加110億至230億美元，這個數字還沒有包括艦載的飛機、無人系統和武器等的費用。[58]要想不突破《預算控制法案》的預算限制，不打破軍種間的政治平衡，就必須削減其他國防項目的經費。
無論是水下戰的探索，還是分布式殺傷概念，都要求要么進行重新配置國防資源，要么大幅增加額外預算。考慮到海軍建設周期長，維護和支持成本高，對已有國防項目計劃的隨意更改并不現實，且會造成巨大的預算浪費。出于擴大與對手技術優勢的考慮，美國不可能放棄研制高精尖平臺，現有福特級航母和哥倫比亞級彈道導彈核潛艇計劃的費用接近4000億美元，這更使得預算的騰挪空間相對有限。而一些中小平臺的組網與新型作戰概念的驗證及運用代價也不菲，同樣需要大筆的預算去支撐。尤其要指出的是，隨著軍隊裝備科技含量越來越高，現今裝備不僅造價越來越高，而且使用與維護的成本也日益攀升，國防科研費、裝備購置費和裝備維修費三費的比例，基本保持在0.7∶1∶0.95的水平。[59]
另外，即使年平均預算充足，但如果預算不夠穩定，也會給海上力量的建設帶來嚴重影響。鑒于海上力量建設的周期長、見效慢的特點，一旦出現突發情況如大規模戰爭，其裝備研發和采購預算可能不得不暫時做出一定的犧牲。正常進程被打亂后，即便后面壓縮的預算能成功彌補，項目的周期和成本都將大幅增加。例如，此前，“哥倫比亞”級彈道導彈核潛艇項目“SSBN-（X）”就曾因為美軍深陷伊拉克戰爭而使研發預算一度緊張，這直接導致了整個項目進度的延緩。
（三）技術發展的不確定性
在美軍的此次海上戰略轉型中，技術創新被賦予了一個前所未有的位置，無論是力量建設還是作戰概念創新，都離不開技術創新的支撐。
當今世界，科技創新能力的重要性遠遠大于工業化程度與規模，發展和使用高科技武器裝備的難度與復雜程度遠遠超出以往的時代，研發周期往往持續十年甚至二十年，科技創新的難度急劇增大。與此同時，技術更新換代太快，對手的戰略和作戰平臺都在急劇變化之中，超前的預研、預置變得異常困難，美國不可能再像第二次“抵消戰略”那樣花二十來年的時間從容地發展出一套有效的武器系統。
需要指出的是，被譽為第四次科技革命的核心技術如3D打印、人工智能和物聯網等，都是對已有技術的集成化運用，還算不上顛覆性技術。或者說，有可能改變海洋空間和海洋政治格局的新技術還沒有出現，尚在醞釀和試錯階段。目前，第三次“抵消戰略”還處在從不確定性中尋找確定性的階段，未來美軍能否探索出一系列能夠形成代差的顛覆性技術尚未可知。
此外，美國此次“抵消戰略”發生在經濟全球化全面發展的歷史階段，這與前兩次“抵消戰略”所處的環境有極大不同。由于經濟全球化導致的世界分工，加之通訊技術日新月異和信息的加速擴散，軍事技術的加速擴散變得不可避免。即便美國能成功地發展出一種顛覆性技術，也根本無法阻止中俄等“對手”進行學習和模仿。
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