一、問題
城市化是中國現(xiàn)代化的必由之路。中國城市化的主要特征是政府主導。這種政府建設與經(jīng)營城市的模式，一方面激勵地方政府競爭，積極調(diào)動資源為企業(yè)生產(chǎn)提供方便，另一方面也帶來了諸如土地資源利用效率低、人口城市化滯后、規(guī)劃不當?shù)纫幌盗袉栴}。
政府經(jīng)營城市是否是城市化的唯一模式？在政府主導之外，是否存在一條可行的民營公司建設與經(jīng)營城市之路？
本文所研究的蛟龍工業(yè)港，正是由一家民營企業(yè)，在4.3平方公里的集體土地上建設與經(jīng)營的城市。蛟龍工業(yè)港是成都市雙流縣的一個民營企業(yè)建設的工業(yè)園區(qū)。在2004年前，這片區(qū)域只是普通的農(nóng)村。從2004年租賃農(nóng)民土地開始，在十年內(nèi)，蛟龍工業(yè)港實現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)到工業(yè)，再到商業(yè)服務業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級。截至2014年12月，蛟龍工業(yè)港年產(chǎn)值達200多億元，年上交稅收4.36億元，常住人口10萬人。人口密度達到2.5萬人/平方公里，遠高于其所在雙流縣的0.7萬人/平方公里。
蛟龍公司主導了城市開發(fā)經(jīng)營的所有內(nèi)容：租賃土地、拆遷安置、制定規(guī)劃、投資建設基礎設施、建立學校、醫(yī)院與住宅等配套設施、招商引資、引導產(chǎn)業(yè)升級。蛟龍工業(yè)港的城市化歷程表明，由民營企業(yè)建設與經(jīng)營城市，在實踐中是可行的。
本文研究在蛟龍民營城市實踐的制度與理論基礎。本文認為，具有較少行政資源的蛟龍公司，能在如此短的時間內(nèi)開展基礎設施投資，并調(diào)配資源建立城市，其關鍵是蛟龍作為中心締約人與政府、農(nóng)戶、入駐企業(yè)、居民等要素所有者簽訂了一系列靈活多樣的市場合約，并通過這些合約來調(diào)配資源。其中的核心合約，是蛟龍公司與政府關于規(guī)劃權(quán)與稅收分成的投資合約，以及蛟龍與農(nóng)戶、企業(yè)、居民簽訂的租賃合約。這些合約將基礎設施投資所面臨的外部效益內(nèi)部化為蛟龍公司經(jīng)營土地的租值收益，同時使農(nóng)民分享了未來土地增值的收益，促進了城市化與園區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級。
通過靈活多樣的市場合約，而非法律賦予的行政權(quán)力來調(diào)配要素資源，是蛟龍民營城市與政府經(jīng)營城市最大的不同。
本文的第二節(jié)將簡要介紹蛟龍工業(yè)港的發(fā)展歷程。第三節(jié)結(jié)合文獻，討論蛟龍的合約安排，以及民營城市的經(jīng)濟制度。第四節(jié)總結(jié)全文。
二、蛟龍工業(yè)港的故事
蛟龍工業(yè)港的創(chuàng)辦者黃玉蛟，在早年的創(chuàng)業(yè)歷程中，發(fā)現(xiàn)中小企業(yè)用地難的困境，于是在2000年在青羊區(qū)創(chuàng)辦第一個工業(yè)園區(qū)，以建廠房租賃的形式，引入150多家企業(yè)，陸續(xù)擴大到1平方公里。在2003年，雙流縣政府招商引資找到黃玉蛟，承諾在雙流區(qū)規(guī)劃4平方公里的土地給蛟龍建設工業(yè)園區(qū)。
蛟龍工業(yè)港雙流園區(qū)于2004年開工建設，規(guī)劃面積4.36平方公里（6540畝），已建成5685畝（其中廠房面積2998畝，配套小區(qū)面積579畝，配套服務設施面積250畝，道路及綠化面積1858畝）。截至2014年12月，雙流蛟龍工業(yè)港實現(xiàn)稅收3.1億元，累計引進1095多家，其中工業(yè)企業(yè)580家，物流及商業(yè)服務企業(yè)499家，金融機構(gòu)7家，教育培訓機構(gòu)8家，已吸納近10萬人在蛟龍港工作和生活。
與國有園區(qū)不同，工業(yè)港內(nèi)的基礎與配套設施全部由蛟龍公司出資修建，已累計投入建設資金97.9億元，建成日供水能力3萬立方米的供水廠、日處理能力3萬噸的污水處理廠、110kv變電站、混凝土道路、白河改造、排洪系統(tǒng)等基礎設施，260萬平方米的廠房，以及倒班房、農(nóng)民安置房、九年義務教育學校、展示中心、文化中心、體育館、市場、老年活動中心等配套設施，20萬平方米的海濱城購物中心，海洋館、電影院等娛樂配套設施。
蛟龍工業(yè)港正探索產(chǎn)業(yè)升級、立體城市。現(xiàn)已建成10棟約100米高5A寫字樓，完成95%的招商任務，引進創(chuàng)意、研發(fā)、設計、辦公類企業(yè)入駐；已建成占地20萬平方米的海濱城購物中心，海洋館，最高日人流量突破20萬人次；正規(guī)劃在300畝土地上建設16層100米高的立體產(chǎn)業(yè)城。
三、民營城市：基于合約的分析
蛟龍工業(yè)港在4平方公里的集體土地上，在10年的時間內(nèi)，實現(xiàn)從了農(nóng)業(yè)到工業(yè)，又到初步的商業(yè)服務業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，形成了城市的初步形態(tài)。是什么樣的經(jīng)濟機制，使蛟龍工業(yè)港能在如此短的時間協(xié)調(diào)眾多要素，在4平方公里的土地上建設了容納10萬人的城市？蛟龍實踐對經(jīng)濟理論有什么啟發(fā)？
（一）基礎設施投資的外部性問題
支持政府征地并經(jīng)營城市的理論認為，基礎設施投資具有外部性，政府可以通過征地從土地出讓金或稅收中將外部性內(nèi)部化，而私人投資卻難以收回投資。假設有兩個相鄰地塊A、B的土地使用者甲與乙，甲在自己的地塊上道路，但道路建好后帶來的人流量會提高乙的地塊B的收益，但甲沒有從地塊B的土地增值中獲益，因此其投資積極性會不足。以此推論出的政策建議，是對基礎設施的建設者甲進行補貼，或者讓甲在一定區(qū)域內(nèi)擁有道路的排他性權(quán)利。
中國的城市化實踐中，政府往往采用征地的方式，將地塊A、B共同征為國有土地，并用政府平臺公司投資，進行“三通一平”（或“五通一平”、“七通一平”）的基礎設施建設，再通過出讓商業(yè)用地使用權(quán)的方式獲得土地出讓金，或通過建立開發(fā)園區(qū)，廉價出讓工業(yè)用地使用權(quán)來招商引資，以獲得稅收收益。政府從事基礎設施建設的外部效益也就內(nèi)化為出讓土地的收益或稅收收益。
然而，這種開發(fā)模式存在著許多問題：工業(yè)園區(qū)的基礎設施建設使政府承擔了較大的建設壓力和投資風險，形成了地方債務；招商引資耗費了政府部門大量精力；對農(nóng)民征地的安置補償，因為缺少土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場價格作為參考，在賠償上往往難以達成一致；征地是一次性買斷所有權(quán)的合約，農(nóng)民因此失去了土地的未來開發(fā)收益；征地是行政強制行為，非雙方完全自愿的權(quán)利交易，暴力強制帶來了種種社會矛盾；土地利用效率低。政府經(jīng)營城市未必是唯一且有效的城市化之路。
蛟龍工業(yè)港的基礎設施全部由蛟龍公司投資建設，至2014年底共累計投入建設資金約41.6億元。如果加上建設購物中心、水族館、寫字樓、商品房等投資，累計建設資金達97.9億元。此外，蛟龍工業(yè)港在國內(nèi)大中城市及新加坡、馬來西亞、美國、英國等海外地區(qū)建立了30多個招商部，采用多種方式招商引資。是什么樣的經(jīng)濟機制，使蛟龍工業(yè)港能克服基礎設施投資的外部性問題，代替了全國大多數(shù)地方政府所從事的基建投資與招商引資功能？
（二）租地合約
科斯認為，外部性的存在是因為產(chǎn)權(quán)沒有界定清楚或交易費用太高。只要產(chǎn)權(quán)可以清楚地界定，且交易費用足夠低，從而能夠通過合約交換產(chǎn)權(quán)，那么外部性就得以消除。也即，如果甲可以購買乙的地塊B，具有A、B兩塊地的產(chǎn)權(quán)，甲就可以對A、B連片開發(fā)，并獲得A、B的土地增值收益，甲也就有激勵進行基礎設施投資。
蛟龍工業(yè)港正是采用了簽訂產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓合約的方式，在開發(fā)前即通過與村集體簽訂租賃合約和拆遷安置協(xié)議，購入土地使用權(quán)并清楚地分配了未來開發(fā)的收益。在2003年底，九江鎮(zhèn)、東升鎮(zhèn)的萬年村、大渡村、石桅村、泉水八隊等村村民將土地承包經(jīng)營權(quán)還給村集體，再由村集體與蛟龍公司簽訂土地作價入股協(xié)議，以每年1200斤大米價格（每三年遞增5%，保底價2.6元/公斤）將土地使用權(quán)通過租賃的方式轉(zhuǎn)讓給蛟龍公司，期限為55年。此外，蛟龍公司與街道辦事處、村民簽訂拆遷安置協(xié)議，對被拆遷村民的建筑物、地面附著物等進行拆遷補償。作者手中的三份拆遷協(xié)議書顯示，2004年與2006年對兩戶3口之家的補償金額（包括兌換房屋與現(xiàn)金補償?shù)目傤~）分別是11萬9千元及8萬8千元，而2014年對城中村一位有三棟住房的農(nóng)戶的補償額達到42萬元。農(nóng)地租金與安置補償共同構(gòu)成了蛟龍公司獲得土地使用權(quán)的價格。
作為城市開發(fā)的基礎設施投資具有規(guī)模效應，越能在較大的范圍內(nèi)獲得土地增值收益，越可能提高投資的回報，因此在較大的范圍內(nèi)連片開發(fā)有助于回收投資。蛟龍工業(yè)港在4平方公里的范圍內(nèi)開發(fā)，其基礎設施投資因而具有較大的規(guī)模效應。但這有一個前提，是蛟龍公司能獲得這4平方公里的開發(fā)權(quán)。這就要求蛟龍工業(yè)港與這4平方公里上的農(nóng)戶簽訂普遍的租地合約。
在開發(fā)前普遍簽訂界定使用權(quán)與收益權(quán)的合約，比先訂立部分合約，在部分開發(fā)后再訂立合約，更利于達成交易。這是因為，部分土地先期開發(fā)所帶來的外溢效益，可能會提高未開發(fā)土地使用權(quán)的價值，從而提高通過合約議定價格的難度。
考慮一個簡化的例子：假設甲與乙是相鄰地塊A、B的土地使用者，在甲尚未開發(fā)地塊A時，甲與乙對地塊B的使用權(quán)價值有主觀分歧，例如甲認為地塊B未來收益的現(xiàn)值是20萬元，而乙認為是5萬元，那么甲可以花費5萬元多元從乙手中購入地塊B的使用權(quán)，在扣除一定的交易費用（假設為5萬元）后，甲仍可以獲利。甲的獲利即是對其眼光的回報，而這種眼光是乙之前所不具有的。如果在甲開發(fā)完地塊A后再考慮購入地塊B的使用權(quán)，那么由于乙從地塊A的開發(fā)中學習獲得了同樣的眼光，認識到地塊B 更好的開發(fā)模式，那么乙會提高對地塊B使用權(quán)的估價；或者，地塊A的開發(fā)外溢到地塊B，比如地塊A開發(fā)所帶來的人氣聚集，相應的提高了地塊B的收益，同樣會提高乙對地塊B的估價。假設乙對地塊B的重新估價為15萬元，那么甲再購入地塊B的使用權(quán)時不得不支付高于15萬元的價格，扣除交易費用其所得可能為負，導致原先可行的交易難以通過合約的方式達成。除非甲乙雙方發(fā)現(xiàn)交易費用更低的合約模式，通過交易優(yōu)化資源配置將難以完成。
然而，在土地開發(fā)前通過合約普遍的界定與轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)，意味著要在尚未獲得開發(fā)收益時，就要支付較高的產(chǎn)權(quán)界定與轉(zhuǎn)讓的價格。如果蛟龍公司在2004年即通過普遍的締約來獲得所有4平方公里土地上的使用權(quán)，就要在園區(qū)尚未獲利時向農(nóng)民支付較高的租金，這在財務上也是不小的資金成本。先期合約簽訂到多少程度，能承受多高的資金成本，要與留待未來締約可能面對的更高價格做權(quán)衡取舍。
為節(jié)省資金，蛟龍公司早期采用滾動開發(fā)的模式，先和一部分村組達成協(xié)議，開發(fā)一片區(qū)域，待這片區(qū)域開發(fā)完后，再和其他村組達成協(xié)議，開發(fā)下一片區(qū)域。然而，當工廠的發(fā)展吸引外來務工人員后，外來務工人員租賃了未拆遷的城中村的租賃房，尚未搬遷的農(nóng)戶從中獲得更高的收益，拆遷的機會成本升高，要價也變高，從而形成了蛟龍工業(yè)港的“城中村”。據(jù)作者調(diào)查所見，一戶農(nóng)戶至少可以租賃約20間15平米左右的房間，一間房間月租金約200元，如果不搬遷，一戶農(nóng)戶每年至少可以獲得約5萬元左右的收益，高于蛟龍公司支付的土地年租金。目前，仍有未拆遷區(qū)域三個，含四個村民小組，約855畝土地（約57萬平方米）的土地尚未拆遷。
蛟龍工業(yè)港通過租地合約，而非征地的方式，從農(nóng)民手中獲得土地的使用權(quán)，這是通過市場合約建設城市的第一步，也是其所有后續(xù)開發(fā)的基礎。
轉(zhuǎn)載請注明：北緯40° » 中國的民營城市為什么也能成功？
