（三）行政級別越高的政區調整頻率越低

從新中國70多年行政區劃調整的歷程來看，國家對省、自治區和直轄市這三類省級行政區調整頻率最低，且集中在20世紀50年代和60年代。雖然在1988年和1997年出現兩次零星調整，但是并沒有改變中國省級行政區劃的主體架構。相比于省級政區， 國家對地級政區的調整更加頻繁。以改革開放后地級市行政區劃調整為例，1978—2019 年全國撤地設市、地市合并和縣市升格這三種區劃調整方式一共發生了267次，調整頻率顯著高于省級行政區。而對于縣、縣級市和市轄區等縣級行政區劃來說，其發生行政區劃調整的頻率比地級政區更高。以改革開放后為例，1978—2019年全國范圍內通過撤縣設市和切塊設市形成縣級 市473個，縣市合并發生38次；通過撤縣（市）設區和切塊設區形成市轄區 429 個，發生區界重組270次（見表1）。如果再算上縣市之間的微調等情況，縣級政區的區劃調整頻次會更高。至于鄉鎮級行政區，其發生行政區劃調整的頻率則更為頻繁，從圖4可以看出，1978—2019年全國建制鎮數量增加了18020個，但期間除了發生撤鄉設鎮之外，同時還發生了會使建制鎮數量減少的大規模的鄉鎮撤并和撤鄉設街道辦等調整，可見鄉鎮級政區在這期間經歷的調整次數非常多，遠遠高于縣級政區的調整次數。出現政區調整頻率隨行政級別降低而增加的這一特征的主要原因是，地方行政建制的變革必然會打亂原有的社會管理秩序與體制， 影響社會的穩定， 政區行政級別越高，調整后所帶來的影響越大，所以行政級別越高的地區，越不會輕易變動其行政建制。

（四）行政區劃調整的空間尺度不斷細化

70多年間，隨著經濟社會發展水平的不斷提高，中國的行政區劃調整逐步從宏觀尺度轉向微觀尺度。新中國成立初期，中國行政區劃調整的重點是構建國家權力結構體系，此時區劃調整主要針對的是國家最高一級的地方行政建制，主要內容是劃分省域空間，區劃調整尺度很大。改革開放后，省級行政區劃基本已經塵埃落定，隨著市場經濟體制的建立、以稅制改革為代表的分權化改革的推行和城市化的不斷推進，完善地級政區的權力配置和空間重構是行政區劃調整的新的重點。從表1和圖2可以看出，1978年之后中國的地級政區調整一共進行了267次，其中255次都發生在1978—2003年，地級市總數在2003年后也基本保持不變。可以說地級市的調整在2003年左右基本告一段落。地級市做實的同時，縣級市和市轄區也在快速增加，縣級市增加在經歷了一個高峰之后被人為叫停，而市轄區則一直處于優化調整之中，成為進入21世紀后中國行政區劃調整的重點對象。而隨著2017年以來撤縣設市的重啟，縣級行政區將繼續成為新時代行政區劃調整的重點對象。此外，近年來，隨著基層治理改革不斷推進，鄉鎮級政區的區劃調整也越來越被人們所關注，科學合理規范地實施撤鄉設鎮和鄉鎮撤并，能有助于鄉村振興和構建共建共享共治的鄉鎮社會治理格局，這也是推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎。可以預見，未來中國區劃調整的空間尺度將不斷縮小，區劃管理也將越來越精細化。

（五）行政層級調整趨向扁平化

70多年間，中國地方行政層級調整的焦點集中在省和縣之間有沒有增設一級地方行政單位。具體來看，新中國成立至今，我國的地方行政層級大體經歷了這樣一個變化過程：1952年之前以“大行政區—省—縣—鄉”四級制為主；1955—1966年以“省—縣—鄉”三級制為主；1967—1978年以“省—地區—縣—人民公社”四級制為主；20世紀80年代市領導縣體制全面推行之后以“省—市—縣—鄉”四級制為主。進入 21 世紀后，出于對擴大縣域發展自主權、提高地方行政管理效率和提升地方治理能力的考慮，國家開始鼓勵有條件的地方加快省直管縣體制的改革試點。自2005年起，中共中央和國務院陸續出臺了一系列相關文件，中國共產黨第十八次全國代表大會、中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議更是明確提出要優化行政層級和行政區劃設置，有條件的地方探索省直管縣改革。在國家政策的推動下，不少省份積極響應，在省內區位條件好、經濟實力強、城市化水平高的縣域進行省直管縣試點。因此，國內現已有部分地區建立起“省—市（縣）—鄉”三級制地方行政層級。由此可見，中國的行政區劃調整當前呈現出行政層級扁平化的趨勢。

四、新時代行政區劃調整的展望

步入新時代后，中國面臨著兩大重任，即在國內努力實現中華民族偉大復興的中國夢，在國際上爭取更大的話語權，并推動人類命運共同體建設。新時代的行政區劃工作應緊緊圍繞這兩個任務展開，從國家治理體系與治理能力現代化的高度對行政區劃調整進行規劃布局，這是新時代行政區劃調整的最基本要求。本文認為，新時代中國行政區劃調整的重點應主要包括以下五個方面：

（一）完善行政區劃管理的法律法規

長期以來，中國行政區劃管理的法律法規建設相對滯后。在 2019 年之前，中國開展行政區劃調整工作的主要參考依據一直是 1985 年國務院出臺的 《關于行政區劃管理的規定》。雖然該規定在一定時期內為國家加強行政區劃管理和保持行政區劃穩定發揮了重要作用，但是隨著經濟社會的快速發展，它已經難以滿足行政區劃管理的實際需要。針對行政區劃管理領域過去長期存在的隨意性大、規范性不強、審批后落實不力以及違規追責機制缺失等問題，2018年國務院出臺了《行政區劃管理條例》，對行政區劃管理的原則與方針、變更程序與權限、設置與標準、監督與管理以及追責機制做出了具體、系統的規定，提高了行政區劃工作的法治化水平。但是新時代行政區劃管理工作僅僅依靠這一部法規是不夠的。在當 前行政區劃調整的實踐中，對撤縣設市、撤縣（市） 設區、撤鎮設街道辦等行政區域調整事項的標準與程序的立法均不夠完善。因此，必須對行政區劃法治建設問題進行全面系統的梳理，從憲法等國家基本法的層面，不斷完善行政區劃管理的法律法規的設置。

（二）完善城鎮型政區的設置標準

當前，中國城鎮型政區的設置標準并不完善，主要體現在以下兩點：一是缺乏市轄區設置標準。新中國成立至今，雖然市鎮設置標準有過多次變更，但是國家一直沒有出臺專門的市轄區設置標準。2014年民政部起草了《市轄區設置標準（征求意見稿）》，然而至今沒有出臺正式文件。由前文所述可知，當前中國行政區劃調整的空間尺度正在逐漸縮小，市轄區作為城市治理的微觀結構，將成為新時代政區調整的重要對象。市轄區設置標準的缺失將嚴重影響未來行政區劃調整的規范化與法治化，必須盡快得到完善。二是設市標準過于單一。當前，第二輪撤縣設市正在拉開帷幕，為了慎重提出與審批撤縣設市申請，避免再次一哄而上，需要進一步規范設市標準。尤其是，由于中國不同發展階段的區域的城市化水平與軌跡存在較大區別，設市標準必須有區別地對待不同類型的區域。在新時代，中國的區劃調整工作應在適應新型城鎮化的基礎上，重點針對這兩點不足，抓緊研究城鎮型政區的設置標準，早日建立起科學、系統、完整、便于操作的城鎮型政區設置標準的體系。

（三）探索不同的設市模式

改革開放后，中國設市的主要模式是撤縣設市。但是，一種設市模式很難適應中國處于不同經濟發展階段的區域的城市化發展需要，探索不同的設市模式是唯一出路。〔17〕目前，中國存在很多特大鎮，這些鎮在人口規模、經濟實力和基礎設施建設水平等方面均已具備了設市條件，但卻無法直接設市。為協調特大鎮行政建制與經濟實力不匹配的矛盾，撤鎮設市是一項順應城市化進程的切實可行的辦法。但是特大鎮設市并不容易，一方面傳統切塊設市存在諸多問題，另一方面“縣轄市”模式并不合法，特大鎮想要順利設市，勢必要探索出一條新路子。事實上，改革開放后中國個別地區已經試行了撤鎮設市，例如1987年福建省石獅鎮改市和1996年廣西壯族自治區東興鎮改市，這些案例為之后更加廣泛的撤鎮設市積累了寶貴經驗。2019 年，國務院批準浙江省龍港鎮改市，龍港成為新中國首個不設鄉鎮和街道的縣級市。龍港鎮改市在一定程度上代表了中國積極探索特大鎮設市取得了階段性的成功，同時也預示著新時代中國的城市設置將會出現多種模式并存的局面。

（四）完善行政區劃調整的評估機制

對于任何一項行政區劃調整政策而言，事前的調研論證與事中、事后的效果評估都是必不可少的。事前論證的主要目的是確定調整方案的必要性與可行性。事中評估則可以及時發現、調整過程中出現的問題并予以解決，保證執行過程中不出現偏差。而事后評估是在區劃調整方案實施后的一段時期內對行政區劃調整的效應與效益進行科學評估，其目的一方面是為了對之前的調整目標是否實現進行評價，并總結實施過程中存在的問題；另一方面是為更好地推動之后的行政區劃工作而積累經驗。當前，中國的行政區劃調整整體上缺乏系統、有效的評估機制。行政區劃調整前，對調整方案的科學性、合理性和風險性等方面的評估還不夠充分。行政區劃調整過程中和調整完成后的效果評估機制尚未建立，不能確定是否達到預期效果，很難為之后的行政區劃管理積累經驗。因此，在新時代要進一步健全完善行政區劃調整的評估機制，不斷完善行政區劃工作的規范化水平。

（五）明確行政區劃管理的主體并賦予其必要的權威

改革開放后，中國出現的行政區劃界線消失或模糊、行政區之間矛盾與沖突加劇等問題，均與行政區劃管理機構的權威性不足有關，主要體現在規劃與建設部門在涉及跨行政區土地規劃與建設時沒有征得民政部門的同意，即國家和地方發展和改革委員會、規劃與建設部門在制定重要職能單位布局規劃與建設決策前沒有征求并考慮行政區劃主管部門的意見。一個職能單位跨區域建設后， 地方政府的許多職能單位，如民政局、城市管理行政執法局、公安局等部門，不得不圍繞如何解決這個單位跨區域占地導致的諸多矛盾而開展多方協調工作，這造成了巨大的行政資源浪費。許多年的實踐表明，地方發展和改革委員會、規劃局、住建委在規劃與建設過程中不考慮行政區域界線，既給行政區劃管理部門造成了管理困難，也妨礙了重要職能單位的自身發展。在這些困難與難題中，有些問題一直沒有找到合適的解決辦法，有些問題雖然找到了解決辦法，但都是被動的、事后的和臨時性的，即在建設后被動地調整行政區劃或設立新的臨時管理機構。這些辦法不僅不能完全解決跨界建設所造成的管理問題，而且有可能造成新機構不斷出現、行政區域間利益沖突固化等新的問題。建立地方發展和改革委員會、規劃局、建設部門與民政部門的多方會簽制度，是事先、主動解決重要職能單位跨界問題的一個有效辦法。（作者：張可云、李晨?原載于《社會科學輯刊》2021年第1期）

注：

①1980年10月，國家建委在北京召開第一次全國城市規劃會議，正式提出了“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”的城市發展方針。

②見1984年11月22日發布的《國務院批轉民政部關于調整建鎮標準的報告的通知》。

③這一原則是在2017年12月4日國家發展改革委員會、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部四部委聯合發布的 《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》中提出的。

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