美國國家安全委員會成立于1947年，在近70年的歷史中幾經起伏，已成為美國協調國家安全戰略決策的重要中樞和跨部門合作的典范。總結美國國安會的歷史經驗和教訓有一定啟示意義。對美國國安會來說，“大安全觀”是其創立的思想基礎，“變”是貫穿其歷史的主題詞，“三級協調模式”是其跨部門合作的基石，“獨立多元”則是其幕僚體系的特點。

美國在1947年成立國家安全委員會（NationalSecurity council，以下簡稱國安會），是世界上首個建立這一協調機制的國家，其職能是“協助總統整合與國家安全相關的國內、國外和軍事政策，使軍方和其他政府部門及機構在國家安全事務上更有效地合作”。[1]國安會由此成為總統行政辦公室中有關國家安全事務的最重要機制。美國國安會歷經近七十年風雨，發展演變歷程曲折起伏，研究其思想基礎、變遷歷史、協調模式和幕僚特點有助于全面把握這一頂層協調機制。

一、“大安全觀”是美國國安會創立的思想基礎

事實上，國安會并非美國對委員會這一頂層協調機制的首次嘗試，其最早的探索可以追溯到1911年。[2]不同時期美國所面臨的安全威脅催生了不同的安全觀和頂層協調機制，這些機制也在各個時期發揮了關鍵作用。1916年8月29日，軍隊撥款法案在國會通過，美國國防委員會（Councilof National Defense，以下簡稱國防委）成立，其主要職責為協調國防所需的資源和行業，提升國民士氣，協調州一級和地方防務委員會的工作，研究戰后重組和重建問題等。[3]

國防委的設立與第一次世界大戰對美國國家安全的挑戰和要求密不可分。一戰爆發前，美國總統幾乎成了協調政策的主要角色，這也是美國憲法賦予的權力，如憲法規定總統為“陸軍、海軍和征調為合眾國服役的各州民兵的總司令”，并且在外交事務方面享有較大權力。[4]另一方面，由于美國奉行“門羅主義”，對全球事務的參與度并不高，軍隊規模不大，國家地理位置相對孤立，加上沒有迫在眉睫的威脅，總統及其幕僚并沒有協調工作方面的壓力。然而，一戰的爆發改變了這一現狀。軍事斗爭的殘酷性、復雜性和現代化要求美國升級已不適應要求的“總統獨扛”協調制度。美國自認為本土不會遭到打擊，因此精力集中在號召民眾對參戰的支持，[5]并主要通過新成立的國防委發揮協調作用。1921年6月，國防委停止運作。當時美國安全觀更多迎合了一戰的臨時協調要求，并未形成全面的“大安全觀”，協調機制的著眼點仍以經濟動員為主，并且由于把國務院排除在協調機制之外，國防委更不可能形成一個綜合性的安全、外交和軍事協調機制，只能算得上是對之后協調機制的有益嘗試和準備。此后，美國在頂層協調機制方面繼續做出諸多嘗試，如1940年成立國防顧問委員會（National DefenseAdvisory Council/NDAC），1945年成立國務院/戰爭部/海軍部協調委員會（State, War, Navy Coordinating Committee/SWNCC）等。[6]

美國傳統安全觀真正接受挑戰、“大安全觀”思想逐漸形成并催生國安會的是在二戰以后。二戰后，國際格局出現劇烈變動，只有美國國家實力急劇提升，成為最富裕和最有軍事實力的國家，坐上世界霸主地位。經濟方面，二戰對美國經濟的刺激遠遠大于一戰，[7]其國民生產總值從1935年的約886億美元增長到1945年的1350億美元左右（以1939年的美元價值計算），1940-1944年美國工業增長年均速率超過15%，[8]戰后的“嬰兒潮”也大大刺激了消費；[9]軍事方面，美國在1945年武裝部隊人數達到1212萬，其軍隊實力在全球獨占鰲頭，擁有海外軍事基地484個，軍火產值1943年高達375億美元，而蘇聯只有139億美元（以1944年的美元價值計算），此外，美國軍事科技也處于絕對優勢地位。[10]在這種形勢下，美國國內主張“擴張”的傾向戰勝了傳統“孤立主義”的殘余，認為戰后美國應該擔當起世界領袖職責，美國的利益與安全因此也與世界每個地區都有關聯。[11]此后，美國形成新的“大安全觀”思想，其實質就是意圖提升美國對全球事務的參與，在新的國際形勢下將國家安全范疇全面擴展到整個世界。隨著歐洲傳統強國在二戰后的衰敗，美國迫不及待地搶占世界各地留下的權力真空，再也無法滿足于偏安一隅的傳統外交和安全政策。然而，美國固然強大，“四面出擊”的作風反而加強了其在國家安全上面臨的風險和壓力，在全球范圍內出現了新的不安全形勢。尤其是美國把蘇聯視作世界范圍內的威脅，導致杜魯門政府徹底改變了美國傳統外交政策的設想。[12]正如杜魯門1947年3月12日在國情咨文中所言，“無論是以直接或間接的侵略方式損害國際和平，都相當于破壞美國的安全。”[13]至此，美國的國家安全涵義進一步向全球拓展，并帶有濃重的冷戰色彩。

美國新的全球戰略即“大安全觀”思想，其一方面要求在國際上建立符合自身利益的國際組織和機制，如國際貨幣基金組織、世界銀行等，另一方面促使美國各部門在涉及國家安全的政策上必須協調一致。而在此之前，美國軍方、情報部門以及行政部門之間協調不暢，內斗嚴重，[14]最高層決策者亟需更為合理的政策協調機制，也需要更正式的機制在全球事務中更好地發揮作用，以滿足美國“大安全觀”思想的需求。雖然在二戰期間美國成立了若干跨部門委員會，但委員會的多樣性反而阻礙了合作的可能性，在很多情況下，這些委員會并沒有直接為總統參謀，而是成為總統參謀的顧問。1945年，美國時任海軍部長福萊斯特認識到美國國家安全面臨迫切需求，同時意圖將總統權力納入機制化的跨部門體系，于是要求其親信埃伯斯塔特研究如何建立新的國家安全機制，促使軍事部門和其他政府部門能夠有效合作、統籌協調，保衛國家安全。[15]隨后，埃伯斯塔特在報告中建議成立跨部門的國家安全委員會以及中央情報局，其設想的人員構成和模式架構為后來設立的國安會做下鋪墊。1947年，國安會根據《國家安全法》成立。至此，“大安全觀”思想催生的國安會協調機制正式登上歷史舞臺，成為之后美國歷屆政府協調國家安全政策的頂層“標配”。

美國“大安全觀”思想有一定借鑒意義，即從“內向型”國家安全戰略朝“外向型”國家安全戰略轉變時必然會要求權力相對集中，特別是要求將原先較分散的軍事、外交等與國家安全相關部門在國安委框架下緊密配合，并根據國家安全需要設計、協調政策。但從另一個角度看，由于歷史條件和自身局限性，美國“大安全觀”思想帶有濃郁的“冷戰”色彩，不僅將其國家安全線無限延伸，還暗藏稱霸全球的野心。美國國安會成立之初由于受到“大安全觀”冷戰思維的指導，之后參與制定了不少極具冷戰特點的對外安全政策，這一點必須引以為戒，如1950年出臺的國安會68號文件就認為冷戰關系到自由世界的存亡，要做好全球性長期斗爭的準備。[16]簡言之，美國國安會當年所奉行的“大安全觀”仍然存在狹隘的弊病，并且以“實力換安全”、“擴張主義”為特征，對國安會制定、協調全面的國家安全戰略并無益處，相反只會把將美國一步步推入冷戰深淵。

此外，作為美國國安會思想基礎的“大安全觀”也沒有停止前進和發展的腳步，在每個時期其內涵和外延都不斷擴展，推動國安會進一步調整或擴容。因此，樹立綜合全面的國家安全觀對于國安會的積極調整有著重要的指導作用。如奧巴馬上臺后，其任內政府就意識到美國所面對的是全球性、跨國性和多樣性的威脅。奧巴馬政府第一任國家安全顧問瓊斯曾表示，必須擴大對美國國家安全定義的范疇，而不僅僅停留在過去的傳統思維。國安會作為總統國家安全政策制定和協調機制，應拓展其職責，以應對更多挑戰，如具有跨國性質的國土安全問題、恐怖主義、核擴散、網絡攻擊、能源安全、經濟危機等等，[17]而這些都不可避免地與美國的全球策略息息相關。[18]在升級版“大安全觀”的指導下，奧巴馬對任內國安會做出調整。一是將能源部部長納入國安會法定成員行列。二是新設白宮網絡安全協調專員一職和網絡安全辦公室，并將其納入國安會和國家經濟委員會團隊。網絡安全協調專員向國家安全顧問和國家經濟委員會主席匯報工作。三是將白宮國土安全辦公室并入國安會體系。白宮國土安全辦公室是“9·11事件”發生后由小布什總統設立的獨立機構。2009年2月，奧巴馬要求對白宮國土安全和反恐的組織結構進行跨部門評估，評估結束后奧巴馬于5月份宣布合并上述機構。合并后，辦公室主任向國家安全顧問匯報工作，但依然有權直接向總統匯報。國土安全委員會繼續存在，但調整后通過國家安全顧問向國安會匯報工作。這一調整合并使得國安會人員數目達到240左右，幾乎占據了白宮辦公室人員數目的一半。[19]這些舉措也證明了能源安全、網絡安全和國土安全在美國國家安全觀中的重要性不斷上升，美國政府亟需更好地實現全球化背景下的政策協調，確保各部門在應對21世紀嚴峻挑戰時能做到無縫連接，設計出更為全面的戰略和政策。

二、“變”是貫穿美國國安會歷史的主題詞

美國國安會有著近七十年歷史，觀察其發展軌跡后不難發現，歷屆政府上臺后都會對國安會進行或大或小的變化與調整，以滿足美國國家安全對協調機制的需求。從變化的特點上看，主要可分為三個階段。

第一階段是自杜魯門初創國安會直到其后任艾森豪威爾帶領國安會走上機制化道路。杜魯門時期，國安會成員對新機制的目的可謂“各懷算盤”。有的成員希望用國安會“規范”總統行為，有的則試圖將其打造為英式超級內閣，甚至希望監督政府其他部門的工作，杜魯門對此心知肚明。[20]由于擔心國安會蠶食總統權力，杜魯門在國安會初創時期很少與會，而朝鮮戰爭的爆發則成為分水嶺。戰爭爆發前，杜魯門參加了國安會60次會議中的11次，而從戰爭打響直到最后離任，杜魯門只缺席了71次會議中的7次。[21]然而，總統和國務卿仍然在外交政策的制定中發揮核心作用，國安會更多是在具體的外交、軍事和情報協調上向總統出謀劃策。艾森豪威爾上臺后對國安會進行了較大調整，設立了計劃委員會（PlanningBoard）和行動協調委員會（OperationsCoordination Board）兩個平行委員會，并在國安會內新增“國家安全事務特別助理”一職。其中，計劃委員會是國安會最主要的子委員會，負責為國安會準備研究報告、政策建議和基本草案，從不同意見中形成可供選擇的方案，并促進國安會的協調工作。[22]行動協調委員會的作用則是協助計劃委員會通過國安會決定并監督執行，因此主要扮演匯報和監督工作的角色。艾森豪威爾本人則希望幾位主要政策顧問之間能互相交流看法，并且鼓勵下級官員發出不同聲音，而不是追求一致意見。[23]因此，計劃委員會成為國安會最重要的組成部分，而國安會也在艾森豪威爾任內基本形成機制化的組織架構。

第二階段是從肯尼迪到里根執政時期，這一階段國安會體現出搖擺不定的特點，國安會模式沒有形成清晰的發展脈絡，在不斷調適中試圖尋找自身定位。肯尼迪任內的國安會流程變得松散隨意，沒有固定的開會時間，政策制定基于臨時應對，打亂了政策制定所需的戰略連續性。在尼克松任內，國家安全顧問的權力不斷膨脹，國安會也隨之超越國務院，成為推動政策制定的主要力量。卡特政府在國安會和國務院之間游移不定，里根則對建立一個流程清晰的國安會機制興趣索然，導致國安會不被重用，出臺的政策支離破碎，沒有延續性。在這段時間內，國安會從肯尼迪時期不夠重視的邊緣低位達到尼克松時期基辛格掌舵的權力高位，隨后又滑落至里根政府時期混亂無序的低谷。國安會職能定位也在決策執行者和參謀兩個身份之間搖擺不定。出現這種起伏波動的現象，一方面與美國各時期所面臨的國家安全形勢有關，另一方面則更多地受到總統執政理念、領導風格，以及國家安全顧問的地位和人際關系等因素的制約和影響，如肯尼迪不喜歡國安會的官僚風格，認為國安會應當更為靈活和個人化。這期間不同的國安會模式也影響了美國政府國家安全戰略的決策和實施。

第三階段是從老布什一直到如今的奧巴馬政府，其國安會模式基本以“斯考克羅夫特”模式為樣板，即三級委員會模式，分別是：部長級委員會，由國務卿、國防部部長、中央情報局局長、參謀長聯席會議主席、白宮辦公廳主任（白宮幕僚長）、國家安全顧問（擔任該委員會主席）組成；常務副部長級委員會，成員包括次內閣各部委中次一級別的官員，由副國家安全顧問主持工作；最后一級為一些政策協調委員會，組成人員包括各部的高級官員。小布什、克林頓和奧巴馬上臺后沿襲了這一模式，但在國安會規模和相關機制建設上都較前任進一步擴容。如克林頓在1993年1月25日發布行政命令，成立了國家經濟委員會（NationalEconomic Council）（以下簡稱國經會），[24]以協調國際經濟政策，彌補之前國安會成員只處理外交和安全事務的局限。小布什上任后，對國安會的第三級委員會進行調整，形成了涵蓋六個區域方向和十一個職能領域的政策協調委員會。此外，在“9·11事件”之后，根據小布什政府出臺的2004年情報改革和防恐法案，[25]中央情報總監一職被新設的國家情報總監一職取代，國家情報總監成為美國整個情報體系的負責人，在國安會中也替代了原來中央情報總監（中央情報局局長）的位置。奧巴馬上臺后則繼續對國安會改革，調整國安會法定成員，對國安會進一步擴容等。

從總體上看，美國國安會的調整變化提供了一些經驗和教訓。第一，國安會機制的發展演變絕非坦途，而是在曲折中摸索前進。國安會不存在一蹴而就或者一勞永逸的“完美模式”，從初創時期的不受重視、初露鋒芒，到后來的迷失自我、定位模糊，到最后的職能擴展、羽翼漸豐，國安會在不斷受挫和總結經驗的過程中調試。其調試動力一方面來自美國在不同時期國家安全所面臨的挑戰，另一方面則取決于總統對國安會的重視程度和改革決心。第二，國安會對自我定位要清晰，必須明白自身是一個協調機制，不能僅僅成為建議方，或者異化為執行方。同時國安會不能只是在出現危機時才議事，不能淪為“危機委員會”，而要有長遠眼光，能夠制定一定時期內的戰略計劃。在國安會的發展歷史中，肯尼迪時期的國安會就缺乏正式的流程形式和明確的前進方向，過于專注眼前動態而忽視長遠計劃，其任內的“豬灣事件”是反映這一缺陷的絕佳反面案例。[26]而里根國安會的人員則參與了不該參與的隱蔽行動，如在“伊朗門事件”中，國安會從負責規劃和協調的總統行政機構淪落為國務院和中情局的附屬物。[27]這些都為今后美國國安會該扮演何種角色敲響了警鐘。第三，由于國安會成員由各部委官員組成，有可能會出現各部委爭奪部門利益而忽視國家整體利益的情況，因此必須在實踐中摸索出一條能夠有效調和各部門分歧的國安會模式。然而，由于國安會一直處于變動之中，國安會的協調模式究竟是以一種較為固定的形態體現，如保持目前的“三級協調”模式、不因領導人的變化而出現大的波動，還是長期處于一種動態中的相對穩定、如何把握變動和穩定之間的平衡、避免“強部門、弱協調”機制的出現都是今后國安會發展將面對的挑戰。第四，“一把手”的行事作風、管理風格、對國安會的重視程度及是否能夠強有力地領導國安會，這些因素都決定了國安會能否發揮作用。如里根總統就對督促國安會發揮協調作用意興闌珊，其任內國安會決策體系混亂無序，各個部門官員權責不清，內訌嚴重。與里根不同，奧巴馬則十分重視國安會，國安會機制在涉及國家安全戰略的決策體系中發揮重要作用。奧巴馬政府國安會內部會議召開極其頻繁，其中包括部長級會議和常務副部長級會議，總統有時會親自主持會議，國安會并不是一個邊緣化機制。前國務卿希拉里表示，2009年11月底前，國安會已就阿富汗問題召開過9次高級別會議；[28]前國家安全顧問多尼倫則透露，在2011年5月突襲本·拉登的行動前，國安會則召開了24場跨部門會議。[29]最后，國安會核心人物國家安全顧問以及其他重要部級官員的表現、自我定位、與總統的關系、對權力的掌控尺度等，也在一定程度上決定了國安會模式的成功與否。國安會是內閣各部門官員的“大雜燴”，而作為國安會的“大管家”，國家安全顧問扮演的角色尤為重要。從歷任國家安全顧問的表現來看，大致可以分為“中立斡旋人”和“坦誠斡旋人”兩種。[30]“中立斡旋人”只是將各部門意見統統交給總統去判斷，至于部門內斗，紛爭四起都不去操心。而“坦誠斡旋人”則會更進一步，主動協助總統協調各部門的意見，避免各部門陷入“公說公有理，婆說婆有理”甚至互相攻訐的局面。此外，國安會歷史上不乏斯考克羅夫特這樣左右逢源的國家安全顧問，但也出現過像布熱津斯基和國務卿萬斯之間的白熱化競爭。國家安全顧問想要當好斡旋人，就必須避免內耗，不僅要當好總統的助手，還要處理好與其他國安會核心成員的關系。

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