直隸總督行政空間的縮小與直隸省的消亡

如前所述，明末隨著順天府和直隸地區(qū)施行總督巡撫制度，順天府尹的行政空間僅僅局限于京城之內(nèi)。進(jìn)入清代，順天府尹與直隸總督（或巡撫）的行政空間關(guān)系時(shí)有調(diào)整。

對(duì)府州縣等地方官員來(lái)說(shuō)，錢谷刑名是他們的主要職權(quán)。對(duì)總督巡撫等地方大員來(lái)說(shuō)，他們的主要職權(quán)除了錢谷刑名之外，就是對(duì)地方官的考核權(quán)和委署權(quán)。在順、康、雍三朝，順天府府尹只有對(duì)順天府治中、通判、經(jīng)歷和大興、宛平兩京縣官員進(jìn)行京察的權(quán)力。直隸總督雖然也有對(duì)這些官員的考核權(quán)，但僅僅是形式上的會(huì)稿。順天府其他各州縣官員的考核以及與直隸各屬之間的官員相互升調(diào)，大多由直隸總督會(huì)同府尹題奏，也就是說(shuō)此項(xiàng)權(quán)力主要在總督手中。直隸總督實(shí)際上主管著順天府屬各州縣官員的升遷，使得順天府尹位高而權(quán)輕。乾隆帝對(duì)這種現(xiàn)象有所了解：“向來(lái)順天府屬各廳州縣，大率趨承總督。而于府尹雖名為上司，未免心存歧視。”

嘉慶十八年九月的天理教起義，部分起義者攻入紫禁城，對(duì)朝廷震動(dòng)很大。嘉慶為此采取的措施，改變了順天府尹與直隸總督的行政空間格局。得知這些起義者大多居住在順天府固安縣及黃村（今北京市大興區(qū)駐地）一帶后，朝廷首先例行處分順天府、直隸省相關(guān)大員，多任順天府尹被降職，前任直隸總督溫承惠因“順天府屬地方，皆其所轄，著交部嚴(yán)加議處”。

御史陳用光則從制度層面對(duì)這次事件進(jìn)行了反思，認(rèn)為是地方大員對(duì)州縣官考察不力，使得才能平庸者也能成為首善之區(qū)的官員。這些官員能力有限，不能防微杜漸：“大興、宛平二縣為首善之區(qū)，向來(lái)專循資格，以阘茸無(wú)才者授之，安能責(zé)以發(fā)奸摘伏。”這個(gè)反思實(shí)際上也是清朝官場(chǎng)的習(xí)慣性思維：當(dāng)?shù)胤缴习l(fā)生變亂時(shí)，其原因或是州縣官力不能勝任；或是地處偏僻、距府廳州縣治所距離較遠(yuǎn)，州縣官有能力而控制不周。順天府為首善之區(qū)，在軍隊(duì)布防和政區(qū)設(shè)置上都極為完善，能夠改進(jìn)的只有州縣官考察升調(diào)這一環(huán)節(jié)。嘉慶于同年十一月批準(zhǔn)了新制定的《順天府屬州縣官考察升調(diào)例》：

查順天府所屬二十四州縣，定例均系直隸總督專主，府尹會(huì)銜。嗣后大興、宛平二縣缺出，請(qǐng)歸府尹于所屬之員詳加遴選，出具考語(yǔ)，奏請(qǐng)升調(diào)。其外二十二州縣揀選題調(diào)，均令府尹主稿，總督會(huì)銜。如順天府所屬官員無(wú)可保題，再咨行總督于通省揀選，令總督主稿、府尹會(huì)銜。順天府屬佐雜各缺，亦歸府尹專主辦理。

經(jīng)過(guò)此次改革后，順天府全境二十四州縣的正印官和佐雜各官的考核調(diào)補(bǔ)均由府尹主稿、總督會(huì)稿，也就是說(shuō)順天府尹對(duì)下屬的人事權(quán)，由大興、宛平兩京縣擴(kuò)展到整個(gè)順天府轄區(qū)。順天府尹由此成為一個(gè)完全意義上的順天府行政長(zhǎng)官。順天府成為了一個(gè)相對(duì)封閉、獨(dú)立的區(qū)域，只有當(dāng)本區(qū)域內(nèi)挑不出合適官員時(shí)，順天府尹才會(huì)咨行總督從其他地區(qū)挑選官員進(jìn)行調(diào)補(bǔ)。此后，順天府尹對(duì)屬官的考核權(quán)擴(kuò)大至相關(guān)道員和四路同知。

經(jīng)過(guò)上述改革后，直隸總督名義上仍為直隸全省的行政長(zhǎng)官，實(shí)際的管轄范圍有所縮小。同治十二年閏六月，李鴻章在給沈葆楨的信中說(shuō)：“其實(shí)有兩京兆分管二十四州縣，熱河都統(tǒng)分管承德府，直省何曾僅止一督。”揭示了直隸省的政治地理格局是由四位大員管理著三個(gè)區(qū)域：京師順天府由順天府兼尹、順天府府尹掌控，口外的承德府由熱河都統(tǒng)管理，其余區(qū)域由直隸總督管轄。

民國(guó)北京政府時(shí)期的京兆地方與直隸省

進(jìn)入民國(guó)后，北京政府于1913年1月頒布《劃一現(xiàn)行順天府屬地方行政官?gòu)d組織令》，保留順天府，以順天府尹為長(zhǎng)官，順天府與直隸省的關(guān)系一如清代。次年5月，將距離北京較遠(yuǎn)的寧河、文安、新鎮(zhèn)、大城四縣劃歸直隸省，同時(shí)將原先受直隸行政長(zhǎng)官節(jié)制的司法、財(cái)政等權(quán)力全部劃歸順天府尹。10月，北京政府公布《京兆尹官制》，將順天府改為京兆地方，下轄二十縣，京兆地方成為一個(gè)完全獨(dú)立的首都圈行政單位。

直隸地區(qū)的行政長(zhǎng)官，在北京政府時(shí)期先后稱直隸都督、民政長(zhǎng)、巡按使、省長(zhǎng)等。1914年，承德等十七縣往屬熱河、察哈爾兩特別區(qū)域，轄境縮小。1928年6月，南京國(guó)民政府將直隸省改名為河北省，同時(shí)廢除京兆地方，所屬各縣并入河北省。

文/傅林祥 復(fù)旦大學(xué)歷史地理研究中心教授 來(lái)源:上海書評(píng)

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