六、國際收支調(diào)整機(jī)制中的“善意忽略”問題

這場辯論中的少數(shù)派觀點(diǎn)對(duì)美國國際收支的赤字提出了與羅伯特·特里芬（RobertTriffin）完全不同的解釋，少數(shù)派認(rèn)為國際收支赤字并不代表美國國際收支不平衡，因?yàn)檫@些赤字被來自外國的購買流動(dòng)性較強(qiáng)的美元資產(chǎn)的資本抵消。這個(gè)觀點(diǎn)還認(rèn)為，美國在國際金融中不只提供流動(dòng)性，它還提供中介服務(wù)，既貸出長期資本也給外國短期資本在美國提供更好的盈利機(jī)會(huì)。因此，美國不必非要提高利率來遏制過度支出，只要?dú)W洲保持高儲(chǔ)蓄率，自由流動(dòng)的資本仍然將超出商品與服務(wù)的實(shí)際轉(zhuǎn)移。

在這種少數(shù)派觀點(diǎn)的支持下，美國對(duì)其國際收支赤字的“善意忽略”問題在20世紀(jì)70年代初變得更為糟糕。國際收支調(diào)整機(jī)制中的“善意忽略”問題源自布雷頓森林體系的安排，即美國不承擔(dān)維持美元與其他貨幣之間平價(jià)的責(zé)任。根據(jù)國際貨幣基金組織的協(xié)定，美國只負(fù)責(zé)通過買賣黃金來維持黃金和美元之間的固定匯率，而維持美元與其他貨幣匯率的責(zé)任則由其他成員國承擔(dān)。

從理論上講，在布雷頓森林體系下，金融管理機(jī)構(gòu)對(duì)貨幣市場干預(yù)的功能是對(duì)私有銀行在國際結(jié)算中美元短缺時(shí)的調(diào)整措施。如果一國的國際收支存在赤字，對(duì)美元的需求就會(huì)增加，美元在與該國貨幣的匯率中就變得越堅(jiān)挺。為履行布雷頓森林協(xié)議規(guī)定的義務(wù)，該國金融機(jī)構(gòu)必須通過賣出美元進(jìn)行干預(yù)，以便使匯率浮動(dòng)保持在特定的范圍之內(nèi)。這些干預(yù)行為使用的美元，要么是來自過去的貿(mào)易順差，要么是用本國的黃金儲(chǔ)備來購買。前者代表的是在一段時(shí)間內(nèi)平衡國際收支的動(dòng)態(tài)過程，而后者則代表的是以黃金進(jìn)行的最終結(jié)算，因?yàn)辄S金-美元之間的交易和公開市場干預(yù)構(gòu)成一個(gè)完整的過程，二者都是被用來調(diào)整私有部門美元的短缺。然而，在實(shí)際操作中通過黃金與美元之間的兌換進(jìn)行結(jié)算并不是總能實(shí)現(xiàn)，因?yàn)閲H收支不平衡并不是總能引起金融管理機(jī)構(gòu)的干預(yù)。即便出現(xiàn)國際收支不平衡，私有銀行依靠短期資本流動(dòng)提供的信貸也能維持匯率的均衡。這樣一來，對(duì)國際收支不平衡問題的解決就被不斷地推遲。在這種情況下，國際收支不平衡不會(huì)立刻導(dǎo)致金融國際機(jī)構(gòu)進(jìn)行黃金-美元間的兌換。

在美元的黃金窗口關(guān)閉后，金融管理機(jī)構(gòu)只有在極特殊情況下才會(huì)干預(yù)貨幣市場。隨著用黃金進(jìn)行國際結(jié)算的需求不復(fù)存在，對(duì)國際收支逆差立即調(diào)整的壓力也消失殆盡。在1970年代以來的新體制下，國際結(jié)算采取的形式是用外匯交易來平衡債務(wù)和信貸。如果國際收支無法平衡，各國寧愿推遲結(jié)算，依靠國際供應(yīng)的信貸來彌補(bǔ)缺口。在美元本位制下，美元失去了黃金的支撐，支撐著美元流通的只是眾人信念中的美元購買力而已。在布雷頓森林體系下用黃金進(jìn)行部分結(jié)算的做法停止以后，國際上普遍的做法是用短期借貸來填補(bǔ)經(jīng)常帳戶結(jié)算時(shí)的缺口，而且推遲結(jié)算的時(shí)間越來越長。

在美元本位制下，各國應(yīng)對(duì)國際收支赤字依賴的是融資戰(zhàn)略而不是調(diào)整戰(zhàn)略。一國政府在處理國際收支赤字時(shí)有兩個(gè)選擇。一種是進(jìn)行調(diào)整，即政府進(jìn)行資源的再分配，此舉可以改變政府的支出，其做法是政府采取緊縮的金融政策和財(cái)政政策，減少經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的貨幣供應(yīng)量，或提高稅收、減少公共支出以達(dá)到減少總需求的目的，也可以轉(zhuǎn)變政府的支出，依靠價(jià)格調(diào)整和改變可交易與不可交易商品之間的總支出分配，以促進(jìn)出口，減少赤字。

另一種是采取融資戰(zhàn)略，政府則可以避免進(jìn)行資源再分配。當(dāng)出現(xiàn)國際收支赤字時(shí)，中央銀行就出售外匯或?qū)鹑谑袌龊屯鈪R市場進(jìn)行干預(yù)以吸引短期資本的流入。為減少一個(gè)國家來自國外的凈流動(dòng)資本的變化對(duì)國內(nèi)購買力造成的負(fù)面影響，它們?cè)趪鴥?nèi)政府債券市場進(jìn)行公開操作，調(diào)整對(duì)私有銀行準(zhǔn)備金的要求或流動(dòng)性的比率。在為彌合國際收支的缺口調(diào)整公共的和私有的資金流的同時(shí)，政府努力使收入、價(jià)格、現(xiàn)存的外匯供需明細(xì)表以及現(xiàn)行匯率保持不變。

在國內(nèi)政治中，融資的選項(xiàng)比調(diào)整的選項(xiàng)更受歡迎，因?yàn)樗簧婕笆杖牒蛢r(jià)格變化，調(diào)整產(chǎn)生的影響更小。不過，選擇融資戰(zhàn)略要求政府能獲得大量國際上接受的流動(dòng)性較強(qiáng)的資產(chǎn)。美國的中長期國債或短期國債在這時(shí)就變得很有用，因?yàn)槊绹鹑诠芾頇C(jī)構(gòu)在國內(nèi)市場上公開操作持有大量的政府證券，由于美國能夠經(jīng)常向外國出售以美元為主的債務(wù)，它在調(diào)整國際收支不平衡時(shí)，有能力創(chuàng)造融資選項(xiàng)所需要的資金流。“善意忽略”的作用是為美國消除調(diào)整國際收支不平衡的壓力，否則美國必須要處理國際收支中的逆差問題。由于美國必須通過國際和國內(nèi)借貸來彌補(bǔ)經(jīng)常帳戶的赤字，延遲調(diào)整就為不斷增長的經(jīng)常帳戶赤字打開了一條活路，其代價(jià)是聯(lián)邦債務(wù)的不斷增加。在戰(zhàn)后的國際金融秩序中，流動(dòng)性創(chuàng)造機(jī)制中的鑄幣稅問題和國際收支不平衡調(diào)整機(jī)制中的“善意忽略”問題極大影響了美國國內(nèi)相關(guān)行動(dòng)主體的行為。

七、政策自主權(quán)，預(yù)算赤字以及聯(lián)邦債務(wù)

戰(zhàn)后金融秩序中的鑄幣稅問題使美國政府養(yǎng)成對(duì)政策自主權(quán)和行動(dòng)自由的強(qiáng)烈偏好，使它在制定與執(zhí)行政策時(shí)不用擔(dān)心外界的壓力。美國對(duì)政策自主權(quán)的偏好尤其反映在國防開支、減稅和社會(huì)支出這3個(gè)方面，在這3個(gè)政策偏好上，國防開支得到兩黨的一致支持，其中共和黨更支持減稅，民主黨更支持社會(huì)支出。

最受美國政府保護(hù)的政策自主權(quán)領(lǐng)域首推其全球戰(zhàn)略目標(biāo)。戰(zhàn)后，美國發(fā)動(dòng)了幾場戰(zhàn)爭，包括朝鮮戰(zhàn)爭、越戰(zhàn)、兩次伊拉克戰(zhàn)爭和阿富汗戰(zhàn)爭。如圖1所示，戰(zhàn)爭費(fèi)用大大提高了國防支出在GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）中的比重。在美國的戰(zhàn)爭融資中，最初對(duì)戰(zhàn)爭費(fèi)用的估算總是不及實(shí)際支出。盡管行政部門常與國會(huì)發(fā)生齟齬，但它嚴(yán)重依賴追加撥款來為軍事沖突提供融資。這些撥款的數(shù)量并不受年度總預(yù)算的限制，因此它往往掩蓋了年度預(yù)算赤字的實(shí)際規(guī)模。②此外，美國政府為其盟友提供了大量軍事和經(jīng)濟(jì)援助，海外軍事基地也耗資巨大。1958～1973年間的4屆美國政府雖然都擔(dān)心海外軍費(fèi)開支會(huì)對(duì)美國國際收支平衡造成負(fù)面影響，但是它們從未在維持強(qiáng)大的軍事實(shí)力方面回避自己的責(zé)任。

圖1 1950～2008年美國聯(lián)邦政府在國防與主要戰(zhàn)爭中的費(fèi)用

注：戰(zhàn)爭費(fèi)用僅包括2008年6月30日頒布的戰(zhàn)爭撥款法案的金額。以美元現(xiàn)價(jià)計(jì)算（單位：百萬美元）。資料來源：國防支出與GDP：行政管理和預(yù)算局；歷史表格：美國政府預(yù)算，2010財(cái)年；戰(zhàn)爭軍費(fèi)：斯蒂芬﹒達(dá)蓋特，美國主要戰(zhàn)爭支出，國會(huì)研究服務(wù)處，2008年7月

減稅是美國政策自主性的另一大主要目標(biāo)。它始于肯尼迪政府，并得到約翰遜政府在其大部分任期內(nèi)的支持。后來的共和黨政府，尤其里根政府和小布什政府，也大力支持減稅。如圖2所示，在這兩屆共和黨主導(dǎo)的政府任期里，減稅對(duì)政府收入的影響非同尋常。對(duì)分紅、利息、資本收益、遺產(chǎn)、饋贈(zèng)以及企業(yè)利潤等方面的征稅，被視為事關(guān)企業(yè)家階層的命脈。共和黨的減稅立場得到兩個(gè)不同版本的供應(yīng)學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的支撐。早期版本把勞動(dòng)力擴(kuò)張和技術(shù)革新視為固定要素，認(rèn)為減稅能夠擴(kuò)大資本支出，反過來又能促進(jìn)產(chǎn)能。與之相反，后期版本認(rèn)為減稅和技術(shù)革新以及這種革新帶來的經(jīng)濟(jì)潛能會(huì)超過單純依靠增加資本支出帶來的潛能。

圖2 美國大規(guī)模減稅的收入效應(yīng)

注：以美元現(xiàn)行價(jià)格計(jì)算（單位：百萬美元）。收入效應(yīng)以兩年（1970～1977）和四年平均（1978～2006）數(shù)值為基礎(chǔ)。

社會(huì)支出是美國政府第3個(gè)政策優(yōu)先領(lǐng)域。如圖3所示，從20世紀(jì)60年代約翰遜政府提出“偉大社會(huì)計(jì)劃”（GreatSociety program）開始，美國政府社會(huì)支出開始迅速增長。一旦社會(huì)支出具有政策優(yōu)先權(quán)后，很難再做出改變。約翰遜之后執(zhí)政的共和黨也接受了這個(gè)美國在20世紀(jì)60年代確立的政治前提，這一政策一直持續(xù)到里根上臺(tái)。盡管以里根為代表的共和黨人反對(duì)社會(huì)支出，但大規(guī)模的社會(huì)支出并未僅限于民主黨政府。理查德·尼克松和喬治·W·布什都對(duì)社會(huì)項(xiàng)目進(jìn)行了大量投資。“偉大社會(huì)計(jì)劃”的設(shè)計(jì)者最初主要希望給窮人創(chuàng)造參與主流經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的機(jī)會(huì)。然而，隨著時(shí)間的推移，“偉大社會(huì)計(jì)劃”出人意料地?cái)U(kuò)大了各種收入保障項(xiàng)目，促進(jìn)了福利型項(xiàng)目的出臺(tái)。

圖3 1950～2008年美國聯(lián)邦政府的社會(huì)支出

注：以美元現(xiàn)行價(jià)格計(jì)算（單位：百萬美元）。資料來源：OMB（2010）

美國政府對(duì)政策自主權(quán)的強(qiáng)烈偏好體現(xiàn)在它經(jīng)常同時(shí)追求多個(gè)成本巨大的政策目標(biāo)。以下4屆美國政府的例子顯示：美國政府經(jīng)常是一方面進(jìn)行導(dǎo)致政府收入減少的大規(guī)模減稅，另一方面又同時(shí)發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭或者大規(guī)模提高國防開支；或者是一方面擴(kuò)大戰(zhàn)爭規(guī)模，另一方面又大幅度提高社會(huì)支出。這種過度開支無疑導(dǎo)致了政府預(yù)算赤字和聯(lián)邦債務(wù)的迅速增加，易如反掌的融資和填補(bǔ)赤字與債務(wù)的需要為流動(dòng)性過剩的產(chǎn)生創(chuàng)造了有利條件。

約翰遜政府不僅擴(kuò)大了越南戰(zhàn)爭的規(guī)模，上馬“偉大社會(huì)計(jì)劃”，同時(shí)還拒絕增加稅收為它們?nèi)谫Y。1960～1965年間，美國國防開支的年平均增加額僅有1.5%，美國政府預(yù)算開支總額的年平均增加額僅有5.1%。等約翰遜擴(kuò)大越戰(zhàn)規(guī)模和推動(dòng)“偉大社會(huì)計(jì)劃”之后，美國國防支出的年平均增加額變成18.9%，非國防支出的年平均增加額為13.0%。在約翰遜執(zhí)政期間，新立法和國防支出的決策根本不與預(yù)算準(zhǔn)備工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，對(duì)經(jīng)濟(jì)有重大影響的國防決策根本不通報(bào)給約翰遜的經(jīng)濟(jì)顧問。越戰(zhàn)讓國防支出迅速增加。在戰(zhàn)爭期間，約翰遜又極力避免放棄自己雄心勃勃的“偉大社會(huì)計(jì)劃”。同時(shí)追求“大炮加黃油”（guns-and-butter）必然要面臨一些障礙，而約翰遜選擇盡量無視或者否決這些障礙。由于這些障礙在財(cái)政和預(yù)算的政策過程中顯示得最明顯，約翰遜在執(zhí)政后期索性選擇繞開這些政策過程。①這種沒有限度的政府支出造成了嚴(yán)重的通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)過熱，極大地打擊了國際社會(huì)對(duì)美元的信心，這是導(dǎo)致布雷頓森林體系崩潰的主要因素。

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