不過，聯合陣線進行軍事干涉行動也面臨著一些突出的問題。以美國所領導的聯合陣線在阿富汗的軍事行動為例，盡管取得了初期的軍事勝利，但是在維持阿富汗戰后安全和穩定的問題上，聯合陣線內部的國家立場不一，導致行動遭遇了相當多的困難。

第一，缺乏戰略上的統一和一致性。在阿富汗戰爭中，聯合陣線參與統一行動目標是消滅基地組織、打敗塔利班、幫助阿富汗發展成為穩定民主的國家。但是，聯合陣線并沒有制定出符合該政治目標的綜合性戰略，而是設計了分散的、臨時性的解決方案。例如，美國決策者并不愿意讓北約承擔指揮權。北約從一開始就向阿富汗行動提供了支持，但是美國不愿將自身約束在北約協商一致決策制定過程中。但是，為了避免只派遣美國部隊單獨投入阿富汗穩定及重建任務中，美國最終還是接受了北約的幫助。而在歐洲看來，國際安全援助部隊(ISAF)是建立在相當松散的同意基礎上的，歐洲國家對于是否幫助美國派遣部隊參與阿富汗戰爭的意見不一。舉例來說，英國與德國希望加強跨大西洋安全框架，而法國則將歐洲的參與視為增強歐洲安全實力的試驗，但從具體的角度來講，這些部隊在阿富汗應該扮演怎樣的角色，尤其是在穩定和重建問題上承擔多大的作用，參與的國家之間存在不同意見。再如，為了彌補這些缺陷，美國在2002年支持建立阿富汗安全部門，這個嘗試使得阿富汗當局運用當地本身的力量完成重建。這個安全部門建立在聯合陣線成員負擔共擔的框架下：美國負責阿富汗國家軍隊(Afghan National Army)的建立，德國負責建立政策部門，意大利負責重建法律系統，英國負責緝毒行動，日本負責對前政府武裝解除、非軍事化及避免重組。在這個框架下，各國有明確的責任與義務。但是這個框架仍然因為各國利益需求不同而產生不一致的效果，五個分別的任務相互交織，某個國家執行任務缺乏進展會嚴重影響其他國家的行動，并且所有的任務缺乏有力的總體指揮。

第二，各國對于軍事行動的法律框架對國際安全援助部隊制定長期的反叛亂活動產生重要影響，但是由于對行動及軍事人員合法性的理解不同，使得政策的一致性、連貫性難以預測，這對于聯合陣線越來越脆弱的內部統一是嚴峻挑戰。以對基地組織及塔利班戰斗人員法律地位的認識為例，在2002年2月7日，美國政府公開表示無論是塔利班還是基地組織戰斗人員都應視為戰爭犯，美國武裝部隊會人道地對待戰俘；然而，加入阿富汗戰爭的歐洲國家有著自己的認識，無論是塔利班還是基地組織戰斗人員的法律地位應當符合《日內瓦公約》，而且國際安全援助部隊命令，2001年12月通過的聯合國安理會1386號決議都包含著明確的國際人權標準約束著國際安全援助部隊在阿富汗的行動。兩者在對待戰俘方面的法律意見非常不同，因此長期結果是難以預見的，歐洲的政策制定者與軍事專家質疑美國行為違背了《日內瓦公約》和國際人權標準。因此聯合陣線內部的國家制定了新的戰俘政策。不僅如此，美歐對武裝沖突法律的理解也存在分歧，這些都對聯合陣線一致性提出了嚴峻挑戰，使得重建阿富汗法律體系的目標最終夭折。

第三，國內政治及政策制定對于聯合陣線影響重大，主要表現在戰略物資及人員提供方面。在戰術上，無論在戰時還是重建過程中，阿富汗戰爭突出了戰斗能力的價值。然而，聯合陣線在相關的能力方面體現不足，尤其是在操作流動性的資源提供方面更是如此。這與各國對國際安全援助部隊向阿富汗南部擴展行動的意見不同有緊密關聯。2006年，北約的國際安全援助部隊開始替代部署在阿富汗南部的美國軍隊，意味著國際安全援助部隊進一步牽涉入戰斗行動中。然而，這次的地理范圍擴展行動進一步導致聯合陣線內部的裂痕，面臨著成員之間各不相同的目標，即目標的多樣化。多數國家將聯合行動的范圍定義在反叛亂、反恐怖主義或者恢復穩定及重建。但是這次的部署超越了原有的行動范圍，對國際安全援助部隊提出了更高的要求。聯合陣線的指揮者們不僅要負責保持穩定、重建，還要同時負責戰斗及緝毒，任務復雜且需要更多的物資消耗。英國向南部阿富汗派出更多的部隊以支持主要由澳大利亞、加拿大、美國和荷蘭派遣的部隊，與之相反，其他的國際安全援助部隊成員提供的支持十分有限。國內對于擴展行動的立法和政治限制以及可利用物資的限制降低了國家安全援助部隊的靈活性。以德國為例，德國的政治領導人堅決拒絕德國軍隊介入地面戰爭，連已經參與的“持久自由”行動和國際安全援助部隊也成為敏感的話題，在德國聯邦議院嚴格的政治限制下，德國政府甚至保證由德國“龍卷風”戰斗機獲取的偵察數據不得提供給“持久自由”行動。這是德國政治持續堅持德國聯邦國防軍行動對地面戰斗支援是有嚴格限制的突出表現。

第四，盡管規避了戰爭決策中的集體行動困境，但成本分擔仍然是美國與參與聯合陣線的國家之間博弈的焦點問題。美國輿論通常對其盟友持質疑和批評態度，認為它們在美國領導的武裝行動中的貢獻甚微，不愿意承擔更多負擔。不過，在不同的軍事行動中，參戰國在經費和人員方面都給予了美國相當大的幫助。在美國國內政治中，科索沃戰爭、阿富汗戰爭和伊拉克戰爭等問題上圍繞成本分攤問題展開的辯論尤為激烈。以伊拉克戰爭為例，美國是伊拉克戰場上的主要攻擊力量，同時還承擔了參戰成員國軍隊的所有花銷，為這些國家提供了大約15億美元的資金支持，從而導致美國軍事投入和財政開支大大增加，也使得自身背上了沉重的戰爭負擔。

綜上所述，軍事指揮權、國內政治、利益目標多樣化和成本分擔等因素都會對聯合陣線的一致性產生重要的影響，同時表明聯合陣線這種松散的安全合作形式也存在著某種形式的集體行動困境。實際上，只要是采取多邊軍事行動，集體行動的困境都會在某種意義上存在。不過，在制度化的聯盟中，這種困境通常在決策階段就已經顯現出來，由此導致聯盟中的國家難以一致行動；而在臨時性的聯合陣線中，集體行動的困境通常會在行動過程中影響行動的效率。聯盟與聯合陣線的本質差異并不在于組建時間的長短、制度化程度或者集體行動的效果，而在于二者所負擔的義務和所要完成的任務。

四　總結

人們通常認為，美國使用武力是一種單邊主義行為。本文的研究則發現，美國的海外軍事干涉行動兼具單邊主義和多邊主義的特征。而在冷戰結束之后，招募多國組成聯合陣線、采取聯合作戰行動是美國軍事干涉行動的重要組成部分。美國愿意招募多國參與其軍事行動的動機是多方面的，比如讓伙伴承擔起軍事行動的負擔、為其行動尋找合法性以及減少美國的人員投入和損失等，不過由于美國的武器系統、軍事指揮系統和作戰方針的制約，美國并不愿意讓加入其陣營的國家過多參與到作戰行動中。伊拉克戰爭期間的“自愿者聯合”更多的是美國在缺乏聯合國授權情況下為其行動尋求合法性的工具，其政治意義大于軍事意義。正因為此，美國在伊拉克戰爭中不僅承擔了主要攻擊力量，而且承擔了參戰成員國軍隊的所有花銷，使自身背上了沉重的戰爭負擔。在2011年利比亞戰爭期間，美國充分吸取了伊拉克戰爭的教訓，通過“利比亞之友”國際會議等場合積極組建起反卡扎菲政權的聯合陣線，而為了避免承擔高昂成本，在戰爭開始不久美國就退居幕后，主要由法國和英國等國提供空中打擊，援助利比亞反對派進行地面作戰。在某種意義上，利比亞戰爭展示了美國海外軍事干涉的一種新模式——美國爭取主要盟友、友好國家以及地區性國際組織的支持，由這些國家提供裝備、人員和資金，武裝對象國反對派并對其提供低限度作戰支持，從而實現推翻對象國政權的目標。由于這種干涉模式維持了美國的主導角色，并且大大降低了美國的干涉成本，可以預見美國在未來的軍事干涉行動中會繼續采用這種方式。

總體上看，自冷戰結束以來，美國在實施海外軍事干涉行動時主要依靠組織聯合陣線而不完全依靠傳統盟友，這一實踐提供了聯合陣線在國際安全領域發揮作用的典型案例。盡管冷戰后美國采取的軍事干涉行動不同程度上帶有單邊主義色彩，甚至在某些情況下美國還將自身意志凌駕于聯合國和國際法之上。不過，無論是在戰爭的輿論準備階段還是具體實施階段，美國都沒有僅憑一己之力，也不是完全依靠傳統盟友，而是積極組建聯合陣線、招募多國部隊以獲得廣泛支持，這是美國對外關系和行為中一個非常值得注意的特征。美國組建軍事干涉聯合陣線的行為也為研究冷戰后國際安全合作形式提供了新的視角和思路，因為聯合陣線是一種有別于聯盟的安全合作選擇，它所具有的靈活性和針對性為相關國家提供了合作的平臺，在不依靠聯盟的情況下仍然可以獲得有利的國際支持，從而促進所面臨的安全問題的解決。

文/劉豐 《國際安全研究》2013年第6期

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