唯一對《愛國者法》投反對票的參議員范戈德說：戰(zhàn)爭狀態(tài)會對我們的《權利法案》的適用性帶來“最大的考驗”：“當然，如果我們是生活在一個警察國家，抓捕 恐怖主義分子可能會相對容易一些……但是，我們可能并不希望生活在那樣一種國度之中……我們之所以進行這場新的反恐戰(zhàn)爭，主要原因之一是為了保護我們的自 由。如果我們犧牲美國人民的自由，我們將在未發(fā)一槍的情況下輸?shù)暨@場戰(zhàn)爭。”

9·11

2001年9月11日是一個極為尋常的秋日，美國東部地區(qū)艷陽高照，風和日麗。上午8時左右，美利堅航空公司（American Airlines）和聯(lián)合航空公司(United Airlines)的四架班機分別從波士頓、華盛頓和紐瓦克的機場起飛，飛往西海岸的洛杉磯和舊金山。四架飛機起飛后不久，均遭到基地組織成員的劫持。8點46分左右，被劫持的第一架飛機出現(xiàn)在紐約市曼哈頓島上空，不等人們反應過來，飛機便以每小時500英里的速度撞入位于曼哈頓下城的世界貿(mào)易大廈雙子樓北樓。飛機隨即發(fā)生爆炸，機上的乘客、機組成員與劫機者當場死亡，滿載的航空汽油傾瀉而出，北樓內從上到下頃刻之間燃起熊熊大火。17分鐘后，被劫持的第二架飛機徑直飛入雙子樓的南樓，發(fā)生了同樣的爆炸，并引發(fā)了南樓內部的燃燒。9點59分，北樓在足足燃燒了一個多小時后轟然倒塌。29分鐘后，南樓倒塌。兩座摩天大樓倒塌時，塵土四起，吞沒了半個曼哈頓島，給人一種世界末日來臨的感覺，全世界數(shù)以億計的電視觀眾目睹了這一悲劇的發(fā)生。然而，災難并不就此止步。9點37分，第三架被劫持的飛機出現(xiàn)在美國首都華盛頓上空，幾秒鐘后撞入美國國防部所在的五角大樓西南角，當場導致125人死亡和多人受傷。正在飛往華盛頓的第四架飛機意圖攻擊白宮，但機上乘客在得知地面發(fā)生的情況后與劫機分子展開了搏斗，飛機于10點零3分在賓夕法尼亞州中部的薩默賽特縣墜毀，機上所有人無一生還。

9·11事件發(fā)生兩年之后，美國政府公布了9·11恐怖主義襲擊調查委員會（The National Commission on Terrorist Attacks on the United States）的最終報告。根據(jù)這一報告，9·11事件是位于阿富汗的極端主義組織（al-Qaida，基地組織）經(jīng)過精心策劃和長期準備之后對美國本土發(fā)動的一次恐怖主義襲擊事件。報告指出，參與劫持飛機的19名基地組織成員多為年輕、激進的伊斯蘭教原教旨主義分子；他們當中只有4人接受過專門的飛行訓練，相當一部分人甚至不會講流利的英文；然而他們僅憑隨身攜帶的小刀、毒氣罐和辣椒噴霧劑等不起眼的武器，就劫持了四架載滿航空汽油的商業(yè)客機，將其變成了致命的攻擊性武器，在不到兩個小時的時間內，幾乎是天衣無縫地執(zhí)行了由基地組織領導人奧薩馬·本拉登（Asama bin Laden）策劃的恐怖主義活動，導致來自幾十個國家近3000人的死亡，制造了美國歷史上傷亡最大的恐怖主義襲擊事件。

9·11的歷史影響是多重的。當天死亡的人數(shù)超過了1941年的“珍珠港事件”，成為美國歷史上人員傷亡最為慘重的一天。9·11也是自1812年戰(zhàn)爭以來外部勢力對美國大陸國土的第一次武力襲擊。襲擊發(fā)生之后，美國人長期以來習以為常的地理安全感頓時消失殆盡。9·11給美國造成的直接經(jīng)濟損失高達11萬億美元。襲擊發(fā)生之后，曼哈頓區(qū)有10萬人立即失去了工作，另外23萬從事旅游業(yè)及相關業(yè)務的人在隨后5個月中也面臨失業(yè)。然而，9·11給美國造成的傷害遠不止是人員傷亡和經(jīng)濟損失，而是精神打擊。世界貿(mào)易大廈、五角大樓以及最后一架飛機意圖攻擊的白宮都是美國經(jīng)濟、軍事和政治實力的象征，此刻悉數(shù)遭到公然的襲擊，這一事實極大地震撼了美國人的心理安全防線。19名年輕基地組織成員的自殺行為更是令無數(shù)美國人反復追問：“這是為什么？” “他們?yōu)槭裁催@樣恨我們？”

9·11與政府重組

9·11事件調查報告對美國國土安全狀況提出了嚴厲的批評。襲擊事件發(fā)生前，情報部門曾接到情報，但沒有引起足夠的重視。襲擊發(fā)生時，全國處于一種毫無戒備的狀態(tài)之中。當?shù)谝患茱w機撞入世貿(mào)大廈北樓時，布什總統(tǒng)正在佛羅里達州的一所小學觀摩教學，他隨即被特工人員帶走，送上飛機，在天上來回轉悠好長時間，不斷被轉移到不同的地方，但在轉移過程中，他乘坐的總統(tǒng)專機竟然接收不到準確的衛(wèi)星電視訊號。全國航空防衛(wèi)系統(tǒng)的反應也非常遲緩，直到第四架被劫持的飛機在賓夕法尼亞州墜毀之后，空軍才接到起飛攔截和擊落被劫持飛機的命令，而且軍事打擊的命令也沒有被準確及時地傳達給飛行員。調查報告指出，基地組織為實施9·11襲擊經(jīng)過了長時間的準備和預謀，但聯(lián)邦政府的情報和安全部門之間未能有效和迅速地分享信息，事件發(fā)生后，政府也未能及時有效地進行應對、指揮和協(xié)調。

這樣，從“國家建設”的角度來看，9·11事件給布什總統(tǒng)帶來了一個在上任前不曾想象過的大規(guī)模重組政府的機會。在美國歷史上，只有內戰(zhàn)時期的林肯、新政和二戰(zhàn)時期的羅斯福與冷戰(zhàn)時期的杜魯門獲得過這樣的機會。對于布什總統(tǒng)來說，這個機會具有特殊的政治意義。他在2001年1月的就任是最高法院對陷入計票困局的2000年總統(tǒng)大選進行司法干預的結果，因此他需要一個機會，來擺脫富有爭議的大選的陰影，樹立自己作為國家領袖的形象，并推動共和黨人的政治方案。9·11正是這樣一個意外的機會。9·11當晚，在對全國的演講中，布什將襲擊事件稱為是一種對無辜民眾的“大規(guī)模的謀殺行為”，隨后又在對國會的講話中將9·11事件定性為“自由的敵人”對美國發(fā)起的一種“戰(zhàn)爭行動”。在捍衛(wèi)國土安全的名義下，布什指示他的國家安全團隊，設計和實施了一次自二戰(zhàn)以來關于美國國內安全的最大規(guī)模的制度建設，并通過隨后發(fā)動的阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭，將美國拽入了后冷戰(zhàn)的反恐戰(zhàn)爭狀態(tài)之中。

9·11事件發(fā)生幾天之后，布什宣布組建一個“國土安全辦公室” (Office of Homeland Security)，負責協(xié)調有關國土安全緊急情況的處理，要求其制定一個“綜合性國家安全戰(zhàn)略計劃”，確保美國不再受恐怖主義的威脅與襲擊。賓夕法尼亞州州長湯姆·里奇（Tom Ridge）被任命為國土安全辦公室的主任，直接向總統(tǒng)報告，成為總統(tǒng)在國土安全事務方面的主要助手。2002年3月，布什在國土安全總統(tǒng)指令中指示，為應對未來的恐怖主義襲擊，美國需要建立一個國土安全的顧問和咨詢體系，以全面、有效的方式在聯(lián)邦政府各相關部門之間分享和傳播信息，該體系將整合現(xiàn)存相關部門，針對未來可能發(fā)生的威脅的性質，“創(chuàng)造一種通用的詞匯、語境和結構”，描述不同程度的“威脅狀況”，并提出應對措施。2002年11月25日，布什正式簽署了《國土安全法》（Homeland Security Act of 2002），任命里奇為國土安全部部長。2003年1月，國土安全部正式開始運轉。它整合了現(xiàn)存20多個聯(lián)邦部門機構，擁有將近18萬聯(lián)邦雇員，成為舉足輕重的一個大部門，國土安全部部長也升為總統(tǒng)內閣的正式成員。

新的國土安全戰(zhàn)略目標被定義為六個方面：情報與預警；國界和交通安全；國內反恐活動的協(xié)調；保護關鍵的國家機構與財產(chǎn)；防止災難性恐怖主義的發(fā)生；緊急狀態(tài)的準備與回應。國土安全部的組建是為了應對突如其來的大規(guī)模的國土安全的問題。9·11恐怖主義襲擊調查委員會曾指出美國國內安全體制方面一系列缺陷和漏洞，包括應對機制的陳舊、部門之間情報分享的體制壁壘、航空管理反應能力的遲緩、統(tǒng)一協(xié)調和指揮中心的缺乏等。該委員會還指出了情報部門的經(jīng)費嚴重不足、部門之間存在著嚴重的利益競爭以及國會對跨國犯罪打擊不力等問題。由此可見，布什組建國土安全部的目的是要對國土安全管理進行一次機構改造，重新認識和定義國家安全的概念。布什政府的迅速反應也表現(xiàn)出在國家遭遇危機的時刻行政部門有能力做出迅速的調整，而國會在這個方面也給予了有力的配合，印證了政治社會學家查爾斯·蒂里關于“戰(zhàn)爭制造國家”的論述。

《愛國者法》的制定

與此同時，在布什政府的要求下，國會以異常迅速的速度通過了《美國愛國者法》（USA Patriot Act）的立法提案。該提案由威斯康星州共和黨眾議員提出，但真正的起草者是聯(lián)邦司法部。9·11事件發(fā)生一周之后，司法部起草了立法提案，直接送交國會兩院討論。眾議院在聽取了司法部長阿什克拉夫特（John Ashcroft）的唯一聽證之后，以337—79票通過了提案。參議院也打破了常規(guī)，提案沒有經(jīng)過參議院司法委員會的討論，而是由行政部門官員與兩黨領袖閉門討論之后，直接送交全院表決，并以96—1票的壓倒多數(shù)獲得通過。提案于10月26日經(jīng)布什簽署而生效。從國會的議事程序來看，《愛國者法》的通過極不尋常。該提案長達400頁，總共修訂了15部現(xiàn)行聯(lián)邦法律，但從起草到生效前后只用了一個月左右的時間。提案的內容之多，涉及的范圍之廣，遠遠超出議員們的想象。許多議員根本甚至沒有時間來通讀全文，就被迫參與了投票表決。一位眾議員稱，當眾議院開始投票時，提案才剛剛送到他的案頭，甚至還帶有復印機的余溫。在9·11事件的巨大壓力之下，事實上也沒有多少議員敢于站出來質疑該提案的合憲性和可能帶來的后果。參議員布萊德（Robert Bryd）曾警告說，這部立法提案將會導致執(zhí)法部門篡奪許多國會的權力，但在該院表決的時候，只有來自威斯康星州的民主黨人范戈德（Russ Feingold）投了反對票。在眾議院表決時，曾有議員提出需要對提案進行辯論，但眾議院議長居然直接予以否定，推動全院直接進行表決。這種違反議事程序的做法事后被批評者稱為是一種“高層政治的游戲”。

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