四、美國國防戰略規劃流程

國防戰略規劃的重點是：軍隊建設與軍隊使用。“建設”的目的是增強戰斗力，“使用”就是部隊的部署與行動，旨在消除外在的風險。不僅軍隊使用有風險，軍隊建設也有其內在風險，為了消除內在風險、提高效率，美軍在建設方面成功實施了“規劃—計劃—預算—執行”（PPBE）的管理方法，其本質就是有效利用資源的一種方法。

“規劃—計劃—預算—執行”（PPBE）方法是1961年麥克納馬拉（Robert S. McNamara）任美國國防部長時，由黑弛（Hitch）引進并發展成為計劃預算制度，其功能在于協助達成目標，設計最具成本效益的計劃，因此，也是系統分析方法在軍事上應用的源流，它始終與軍事戰略規劃相結合。發展至今，已廣泛應用，成為國防資源分配的工具，參見圖3。

圖3：“規劃—計劃—預算—執行”（PPBE）系統流程示意圖

根據美國國防部的相關文件“規劃—計劃—預算—執行”系統（PPBES）的最終目的是——在有限的財力下，為作戰司令官提供軍力、裝備和支援的最佳組合，在預計可能遭受的威脅的基礎上制訂相關戰略，最終產生規劃、計劃并提出國防部的預算方案。

美軍在2001年《四年防務評估》后，重點提出了基于能力的建設問題，即應該具有什么樣的能力來應對挑戰。

軍隊的能力也即戰斗力，是通過對潛在對手的評估和對自身的評估來進行戰略上的決策。1973年成立的美國國防部凈評估辦公室，就是為此目的而設立的，根據國防部文件DOD Directive 5111.11規定，凈評估主任是國防部長的主要助手與顧問，他負責對美國現有軍事實力、發展趨勢以及未來的能力與潛力進行凈評估，并與其他國家軍隊進行比對，以識別未來美國所面臨的威脅與機遇。

作為早期蘭德公司的研究人員，安德魯.馬歇爾（Andrew Marshall）在蘭德公司發展出凈評估方法，并于1973年出任第一任凈評估主任，活躍至今，被譽為美國國防部的尤達，弟子包括切尼和拉姆斯菲爾德這樣的重量級人物。由于凈評估辦公室需要對自身和對手有著清楚的認識和了解，情報方面的工作是非常關鍵的，因為錯誤的情報將導致錯誤的判斷，這也是凈評估辦公室非常神秘的原因，它是美國戰略情報分析的集大成者。

軍隊是通過資金支持來實現發展的，也即通過PPBE的整個過程來實現之，PPBE實際上不過是“戰略規劃+財務管理”的模式而已，良好的PPBE系統難點并不在財務管理上，畢竟財務管理是非常成熟的現代管理方法。難在戰略規劃上，戰略規劃的優劣決定軍隊建設的好與差。

在邏輯上，PPBE是在戰略指導下進行的，它們的關系如何，美軍也做了一番研究，圖4為PPBE在規劃階段和各層級戰略的關系：

圖4： PPBES規劃階段戰略流程圖

圖4 較好地說明了如何將戰略與規劃相連接，以完成基于戰略視角的軍隊建設，即在國家安全戰略框架下制定國防戰略，通過四年防務評估來對國家軍事戰略進行審核，審核通過或整改后的國家軍事戰略分兩條路實施，一是軍隊發展指導，實際上就是各軍種自身的發展規劃，這種規劃分為長期和短期計劃，通過價值衡量轉化為相關建設預算。短期計劃如軍事訓練、人員工資等，可事先進行預算規劃，變動不大，而且也易于評估。長期計劃則需經過審核通過后變成項目，通過劃分時間階段來實施，如大家所熟知的美國陸軍的數字化項目、未來戰斗系統（FCS）項目，都是如此操作的。前者開始預算很少，分項目也少，通過不斷追加，最終演變為今天的美陸軍作戰信息系統；而后者則開始預算很多，分項目也很多，但最終除少數子項目外不得不叫停，畢竟，經過分析發現其投入和產出不成比例。

《參聯計劃建議》是美軍自身建設中富有特色的一個文件，重點是軍種聯合，因為各軍種有自己的發展計劃和指導，但需要聯合，1986年國防部改組法的出臺，就是各軍種自行其是、造成拯救伊朗人質失敗等諸多問題的解決之道。“聯合”不是僅停留于口頭，而是需要實際的行動和協作，需要有指導和規范。《參聯計劃建議》是聯合規劃指導的上層指導性綱要，主要是為了對戰區聯合行動提出主要指導方針。各戰區依據此指導來進行聯合演練和制定相關行動方案。

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