導言：本文最初發表于2001年6月，作者系美國前國務卿亨利·基辛格(Henry Kissinger)。2018年7月，美國《國家利益雜志》(The National Interest)再次將其進行刊登，并附言：“美國因其卓越而產生了一些難題，但目前為止，后冷戰時代的領導人還未能就其進行回應”。全文分為三個部分：第一部分指出，盡管美國在國際勢力中處于頂端，但在制定外交政策方面存在著一定的問題；文章的第二部分著眼于動蕩的國際形勢，對民族國家、跨國集團、核武器、全球化等因素對國際秩序的影響進行了分析；第三部分中，作者立足于美國所處的國際環境給出了外交政策的方向，并表達了對國內各方勢力影響下未能制定出合理外交政策的擔憂之情。
處于權力巔峰的美國
作者：亨利·基辛格
是帝國還是領導者？
新千年之初，美國正享有無可比擬的優勢，哪怕是過去最偉大的帝國也無法與之相較。從武器裝備到企業，從科學到技術，從高等教育到大眾文化，美國在全球范圍內都無與倫比。在二十世紀的最后十年，美國的優勢地位使其成為維護國際穩定不可或缺的力量。美國致力于解決重要糾紛，在中東已成為通向和平進程中不可或缺的一部分。美國太沉浸于這個角色，以至于即使當事雙方并未發出邀請，它也已經將自己當成了事件的中間調解者，1999年7月印巴之間就克什米爾問題發生沖突的情形就是如此。美國認為自己是全球民主制度的源頭和保障，對其他國家的選舉公平與否加以評判，并對未達到其標準的國家施加經濟制裁或其他壓力。
這樣的結果是，從北歐平原直到東亞的沖突交界線，美國軍隊分散于世界各地。美國以維和名義設立的這些站點正即將變成永久軍事基地。在巴爾干半島，美國正通過在交戰雙方之間建立保護基地的方式，發揮和奧匈帝國在上世紀轉折點時一樣的角色。它通過為投資者提供最大的資本池和最大的外國出口市場，在國際金融體系中占據主導地位。盡管美國流行文化有時候會成為國家仇恨的導火索，但它也在世界范圍內樹立了標準。
20世紀90年代的遺留問題產生了一個矛盾。一方面，美國足夠強大，能夠堅持自己的觀點并且承受對其霸權的指控。另一方面，美國給世界其他國家開出的“處方”往往反映出其國內的壓力，或者是重復著從冷戰中獲取的經驗。結果是，這個國家的優勢很可能正與許多影響著并最終改變著全球秩序的趨勢變得毫無關聯。
諷刺的是，美國的卓越地位往往受到自己人民的漠視。從媒體的報道和國會意見這兩個重要的“晴雨表”來看,美國人對外交政策的興趣達到了有史以來的最低點。因此，野心勃勃的政治家們出于審慎考慮而避免對外交政策進行討論，并將領導力定義為民意的反映，而不是將其視為提升美國視野的挑戰。包括上一次總統選舉在內，已有連續三屆的候選人未嚴肅地討論外交政策了。尤其是在20世紀90年代，美國的卓越不再是戰略設計的結果，而是產生于一系列為了討好國內選民的臨時決定；然而在經濟方面，它又被科技和生產力帶來的收獲所驅動。所有這一切產生了一種表象，似乎美國根本不需要長期的外交政策，自認為能夠對有挑戰性的個案進行應對。
在其權力的頂峰，美國處于具有諷刺意味的地位。面對可能是有史以來最深刻、涉及面最廣的動蕩，它未能發展出與新興現實相關的概念。冷戰的勝利使其自鳴得意；安于現狀的態度使政策規劃只是將過去熟悉的經驗運用至未來；令人驚訝的經濟表現誘使政策制定者將戰略與經濟混為一談，并導致他們對美國科技給政治、文化和精神造成的重大轉變不那么敏感。
在冷戰結束的同時，自我滿足和繁榮現象相結合產生了一種美國宿命論，并有兩種表現：一邊，許多人認為美國是全世界國家演變進程的最終裁判者。他們認為，無論文化和歷史的差異如何，美國都能為其他國家提供恰當的民主方案。在這種思想流派中，外交政策等同于社會政策。它貶低了冷戰勝利的意義，因為在它看來，歷史和民主的必然趨勢本身就會導致共產主義制度的瓦解。另一邊，有人認為蘇聯崩潰的結果或多或少是美國人在語言修辭（將蘇聯指責為“邪惡的帝國”）中所表現出來的自信引發的，而不是源于跨越九個政府幾乎半個世紀的兩黨努力。他們相信，在此種對歷史解釋的基礎上，解決世界上各種問題的方式就是通過美國的領導權——通過對其卓越性的毫不掩飾的肯定，將美國的解決方案強加給世界。
這兩種解釋都使得為轉變中的世界制定一個長期政策變得愈發困難。外交政策的爭議有兩種觀點，一側是傳教士般的正直態度，另一側則認為“積累權力就是自我實現”。爭論聚焦于一個抽象的問題：引導美國外交政策的應當是價值觀還是利益？是理想主義還是現實主義？真正的挑戰是合并兩者；任何嚴肅的美國外交政策制定者都不會忘記美國民主將自己定義為“例外主義”的傳統，但他們也無法忽視那些必須實施的事項。
變化多端的國際環境
對于美國人來說，要理解當代形勢就必須首先認識到目前的動蕩并非是對有利現狀的暫時中斷。這些動蕩反映了許多主要國際主體發生內部結構變化、政治民主化、經濟全球化和通信即時化，從而必然導致國際秩序發生轉變。根據定義，“國家（state）”一詞表達了政治組織內部機構具有正當合法性、有履行其最基本職能的力量——即保護其人民免于遭受外國危險和國內騷亂。當所有這些元素（包括“外國”這一概念在內）同時開始流動，必然會有一段動蕩的時期。
實際上，“國際關系”這個術語是較新的概念，因為它的構成不可避免地需要以民族國家為基礎。然而，這是一個僅在十八世紀晚期起源于歐洲的概念，并且主要通過歐洲殖民主義傳播到世界各地。在中世紀的歐洲，義務是個人的、傳統的，既不是基于共同語言，也并非基于某個單一文化；在國民和統治者之間并無國家官僚機構的介入。對政府的限制源自于習俗以及保留自治權的天主教會，而不是憲法，從而無意中為多元化以及在幾個世紀后發展起來的國家權力的民主約束奠定了基礎。
在十六和十七世紀，這種結構在宗教改革和印刷術的雙重影響下垮臺——宗教改革摧毀了宗教團結，印刷術使得增長中的宗教多樣性得以被廣泛接納。由此產生的動蕩在“三十年戰爭”（譯注：歷史上第一次全歐洲大戰，以《威斯特伐利亞和約》的簽訂告終）中達到高潮，它以意識形態的名義殺死了中歐30％的人口。
這場大屠殺過后簽訂的1648年《威斯特伐利亞和約》劃定了現代國家體系，其規定的一些基本原則成為國際關系的重要準則。該條約的基礎是國家主權原則，規定一個國家的國內行為和制度不受其他任何國家的干預。
這些原則所確信的是，比起那些決意轉變的改革派外國軍隊，國內統治者專制的可能性要小得多。與此同時，“權力的平衡”概念試圖通過一種均衡來進行限制，這種均衡使得沒有國家能夠占據統治地位，并將戰爭限制在局部地區。二百多年來（直到第一次世界大戰爆發），“三十年戰爭”后出現的國家體系實現了其目標（除了拿破侖時期發生過意識形態沖突，因為當時“不干預原則”被實際上棄用了二十年）。但如今，每一個原則都在遭受沖擊，以至于人們忘記了設計它們的目的是限制而不是擴張對權力的恣意使用。
目前，威斯特伐利亞條約下的秩序處于系統性危機中。它的原則已然受到挑戰，但經協商的替代方案還尚未達成。“互不干涉內政”原則已被棄置，除美國外，許多西歐國家也開始接納“人道主義干預”或“普遍管轄權”的概念。2000年9月于紐約舉行的聯合國千年首腦會議上，很多國家對此進行了認可。上個世紀90年代，美國在索馬里、海地、波斯尼亞和科索沃共開展了四次人道主義軍事行動；澳大利亞和英國領導則帶領其他國家在東帝汶、塞拉利昂有所行動。除科索沃外，所有這些干預都受到了聯合國的制裁。
同時，“民族國家”這一主流概念本身正在發生轉變。每一個政治組織意義上的國家（state）都稱自己為一個民族（nation），但并非所有這樣的國家（state）都符合十九世紀對國家的定義，即一個語言和文化的單元。在新千年之交的“強國”中，只有歐洲的民主國家和日本符合這一定義。中國和俄羅斯將國家和文化核心與多民族的特征相結合，美國越來越多地將其民族認同與多元種族等同起來。世界上其他國家基本上都由不同民族構成，而其中一些國家的凝聚力受到了來自于主體族群的威脅，這些族群從十九世紀和二十世紀早期的民族主義和自決學說中尋求自治或獨立的基礎。歐洲方面，下降的出生率和逐步增加的移民也在醞釀著多種族挑戰。
歷史悠久的民族國家，意識到自己的規模不足以發揮重要的全球作用，正在尋求將彼此集中于某個更大的單位。到目前為止，歐盟組織是這種思路最全面的詮釋。西半球也出現了類似的跨國集團，如北美自由貿易協定（NAFTA）和南美洲的南方共同市場（Mercosur），以及亞洲的東南亞國家聯盟（東盟）。在亞洲，由中國和日本發起的、建立一個初步的自由貿易區的想法已經出現。這些新的集團在界定其身份時，有時是潛意識地，但更經常地是故意與其所在地區的主導權力區分開來。主導權力對于東盟來說是中國和日本（而且可能是印度）；對于歐盟和南方共同市場而言是美國。即使他們擊敗了傳統的競爭對手，也會產生新的競爭對手。
過去，比這規模更小的變革導致了重大的戰爭；事實上，在目前的國際體系中，戰爭的發生頻率也相當高。但當前的大國從來沒有參與軍事沖突。因為至少就主要國家之間的關系而言，核時代已經改變了權力的重要性和角色。核時代之前，戰爭往往是由于對領土或資源的爭奪；征服是為了增強國家的權力和影響力。在現代，領土作為國力要素之一的重要性已大不如前；技術進步對國力的增強作用遠遠超過任何可以想象的領土擴張。新加坡除了人民和領導人的智慧之外幾乎沒有任何其他資源，但其人均收入遠高于很多更大的、自然資源更豐富的國家。并且新加坡利用其財富建立了有力的軍備力量，以對虎視眈眈的鄰國加以防御。以色列的境況也相類似。
擁有核武器的國家之間不太可能發生戰爭—盡管，如果對人類生命的態度有不同看法、或者不熟悉其災難性影響的國家也掌握了核武器，這種說法就不再準確了。核時代到來之前，各國之間發生交戰是因為失敗甚至妥協讓步的后果被認為比戰爭的后果更糟；這種邏輯導致歐洲在第一次世界大戰中元氣大損。但是，在核大國中，這個邏輯只有在最絕望的境況下才適用。在大多數核大國領導人的心目中，核戰爭的破壞可能比妥協的后果，甚至可能是失敗的后果更具災難性。 核時代的悖論是，核能力越是增長，使用核武器的意愿越是不可避免地降低。
所有其他形式的權力也都發生了革命性的變化。直到第二次世界大戰結束前，權力是相對同質化的；它的各種元素如經濟、軍事或政治相互補充。若在其他領域沒有相當的地位，一個國家就不可能在軍事上強大。然而從二十世紀下半葉開始，似乎出現了變化。突然之間，一個國家可能成為一個沒有重要軍事能力的經濟大國（例如沙特阿拉伯），或者盡管經濟停滯不前（如蘇聯晚期），但仍可以發展龐大的軍事力量。
二十一世紀中，這些元素可能會再次緊密相連。蘇聯的命運表明，片面強調軍事力量是無法長久持續的，特別是在由即時通訊連接的經濟和技術革命的時代。此外，僅僅經歷了一代人，科學就已經實現了超越以往人類歷史所積累知識的飛躍。在計算機、互聯網和不斷發展的生物科學領域中投入的技術是過去任何一代人都無法想象的。先進的科技教育體系已成為一個國家長期握權的先決條件：它是社會力量及活力的能量源泉；沒有它，所有其他類型的力量都會變得疲弱。
全球化已經在全世界傳播了經濟和技術力量。即時通信使得一個地區的決策成為全球其他地區的決策。全球化帶來了前所未有的繁榮，盡管是不均衡的。它是否像促進全球繁榮一樣高效地加速經濟衰退還有待觀察，畢竟它為全球性的災難創造了可能性。當全球化使得能夠影響數百萬生命的決定不再受當地政治的控制時，它也制造出了一種惱人的無力感。
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