北宋制度的精致程度是驚人的，目標只有一個：分權制衡。用宋人自己的話來說，“上下相維，內外相制”，目的就是讓除皇帝之外的任何個人、群體或機構都沒有可能大權獨攬，動搖趙氏江山。其實，就連皇帝也是在這“相維相制”里面的——縱然大權在握，基本上也做不到為所欲為，還是有東西可以約束他的。
《事林廣記》插圖北宋東京宮城。宋太祖把全部軍隊分為兩半，一半屯駐在京城，一半戍守各地，使京城駐軍足以制止外地可能發生的變亂，也使外地駐軍合起來足以制止京城駐軍可能發生的內變,形成“內外相制”。
為防范軍人，采取“兵權宜分”的策略
宋朝建國之前那一百年的歷史，基本上為武力所主導：軍人憑借武力搞垮了唐帝國之后，群雄混戰，最終，“天子，兵強馬壯者得為之”，新王朝依托強大武力對地方割據勢力開戰，努力重建中央控制，然而又不得不忍受來自中央軍事將領的背叛。宋朝的開國皇帝趙匡胤就是一位如假包換的軍人、禁軍高級將領。因此，宋朝建立之后，首要的防范對象就是軍人。 對于武裝力量，宋朝采取的“兵權宜分”的策略。如何分法？第一招，把全國各地地方軍隊中的精兵悉數搜羅到中央，編入禁軍，在首都地區駐扎，讓皇帝直接掌控的禁軍成為宋朝國家唯一具有戰斗力的武裝力量。各地剩下的由地方政府直接管控的軍隊叫做廂軍，人少、個兒矮、待遇差、基本無訓練。其主要功能是賣苦力，比如修城墻、看倉庫、運送物資等等。這樣的軍隊是連小股土匪都擋不住的，就更別提抗衡中央了。第二招，禁軍的最高司令部，從建國之初的兩個變成了三個，最高軍事將領的級別隨之降低。那些曾經跟趙匡胤稱兄道弟的老將們，早就被他一杯美酒釋了兵權，回家享福去了。第三招，禁軍的三個司令部只有管理軍隊的權力，沒有調動軍隊的權力。調動軍隊，必須要樞密院的兵符，而樞密院的長官從來都不是軍人。用非軍人來牽制軍人。
然而，在宋朝最高統治者看來，上述分權措施，是有明顯問題的。什么問題呢？經過整編之后的宋朝武裝力量，有戰斗力的禁軍全部集中在首都，地方上沒有能打仗的兵。地方上沒有兵，如果在內地，是沒有問題的。問題是邊境地區怎么辦？要命的是宋朝的邊防形勢又是如此嚴峻——北有契丹大國虎視眈眈，西北黨項桀驁躍躍欲試。地方上沒有兵，邊境怎么守？宋朝的解決方案是從中央派禁軍來守——禁軍以500人為單位、以半年到一年為通常期限，輪流守邊，這種制度，叫做“更戍法”?！拌F打的營盤流水的兵”，流水的兵跟營盤、跟守邊將領、跟地方官的關系都很難密切起來。更何況，按照制度，戍邊軍人的家屬還在開封的軍營里住著，由中央財政供養，邊防軍當然是心向開封、忠于皇帝和中央的。這是分兵權的第四招。
此外還有第五招。領導那些被打散了編制又在邊境重組的戍邊軍隊的，基本上都不是軍人。宋朝的軍人和非軍人之間的區別肉眼可辨——軍人一旦入伍就要在臉上刺字，此字終身不去，此人終老不復是農人，士兵向上爬升可以當軍官，得厚祿，但卻始終被隔離在正常社會之外。被派去領導邊防軍的大部分官員臉上沒字兒，我管他們叫“武選官”，這是一個夾在文官和軍人之間的官僚群體，他們沒當過兵，多半出身官僚家庭，念書不多但是識字、有基本的計算能力，平均文化水平不能跟正經文官比，但是肯定比軍人高。能夠被選拔到邊防上來管理軍隊的武選官不少都有背景，大多是開國元勛的子孫后代。不過即便如此，他們在抵達邊防崗位之前的主要履歷可能只是管倉庫，至多是個城市公安局長或者鄉村治安巡邏隊長。用武選官來管理軍人，這就讓“鐵打的營盤流水的兵”之外，又多了一重“流水的官”。這種機制，分權很徹底，但就戰斗力的養成而言，“將不知兵，兵不知將”。這樣的軍隊上戰場，吃敗仗一點兒都不奇怪。仁宗的時候范仲淹在西北整軍，神宗和王安石改革軍制，都是希望在軍隊和統兵官之間建立相對穩固的聯系。可是誰也不敢或者不愿觸動“兵權宜分”的紅線。
為防止地方割據，從中央到地方，權力分割、互相制約、互不統屬
以上是兵權，下面來看政府。先說中央。宋朝的中央政府是“三權分立”的，行政、軍政、財政分別由中書、樞密院、三司三個機構管理。中書就是傳統意義上的宰相府。但是，跟傳統宰相府包攬一切、無所不統不同，宋朝的中書不管軍政，也不管財政。樞密院的級別比中書略低，三司更低，但是，這兩個機構的長官都是直接向皇帝負責的。樞密院負責軍隊的調度等等；三司負責國庫里究竟還有多少錢等等。在宋朝中央，還設有兩個非常重要的機構——御史臺官和諫院，前者負責行政監察，后者專司輿論，皇帝的錯誤、朝政的缺失，御史臺官和諫官都可以提出批評。御史臺官和諫官的活躍讓宋朝政治一度呈現出積極的狀態，這是一種寶貴的自我糾錯機制。
從地方上來看，宋朝的地方政府比較固定的設置是州縣兩級。很有意思的是，州長的頭銜不是刺史，而是知州，縣長的頭銜也可以叫做知縣。知州是“知某州事”的省稱，什么意思呢？以其他身份（通常是中央官）管理某州事。這種聽起來很“臨時”的頭銜的確是新制度。在統一戰爭過程中，宋朝在新收復的土地上不再任命刺史，而是派其他官員來管理該州事。為什么要這樣做？因為之前的刺史多半是軍人，以至于刺史頭銜本身被賦予了軍政一把抓的軍人政治色彩。而宋朝政府絕不想讓軍人再度掌握地方，因此，他們要從中央派出文官去管理州政。文官知州，手里又沒兵，當然不會形成割據隱患。知州還有一個新設的副手叫做“通判”。曾經有通判與知州鬧矛盾時自稱“監州”，說自己是皇帝派來監視知州的特派員。通判起初的確有這功能，后來天下太平，通判的監視功能退化，但是知州有什么重要文件，還需要跟通判聯署，所以，通判對知州仍然在一定程度上構成了制約。
宋朝建立之前，在州之上其實是有大行政區實際存在的，比如，一個節度使就管著好幾個州。當然，也正是因為轄區廣大，手里又有兵，節度使才最終走到了中央控制的對立面，成為分裂割據因素。宋朝建立之后，把節度使的轄區從幾個州縮小到一個州（也就是節度使的駐地州），讓節度使從雄踞一方的諸侯蛻變成區區一州之長，到后來，又干脆用文官知州取代了它。節度使沒了，大區域的管理需求還是存在的。既要管理，又要防止割據，怎么辦？宋朝的辦法，是在州之上設置職責各異的多種大區域管理機構，每一種只負責一個方面的事情，轉運使負責財政、上供物資轉運，提點刑獄使負責司法監督復核，經略安撫使負責軍隊的管理，各管一攤，互不統屬，分別向自己的中央上級主管部門負責。這些職能各異的大區管理機構，通常都負有監督區域內州縣官員的責任，還是中央的耳目。
皇帝也受到各種制度傳統的約束
受到分權制衡精神影響的不止是武裝力量和政府，皇帝也在其中。這并不是說有哪個機構或者個人在制度上分割了皇帝的權力，而是說皇帝也受到各種制度傳統的約束。首先是皇帝的宗族——天皇貴胄們被關在了政府外頭，開國三兄弟的子子孫孫被國家用錦衣玉食養著，其主要作用是為皇位提供備胎——萬一皇帝生不出兒子，還得用他們來保證趙宋江山的血統，但是，宗室不能參與政治。對于后宮和宦官，宋朝也都各有一套。實踐證明，宋朝對于這些皇帝身邊人的隔離管理是非常有效的?！氨境倌隉o內亂”是很多宋朝人引以自豪的政治成就。其次，宋朝的官員有著批評皇帝的制度、渠道和態度，論制度，宋朝有專以批評糾錯為職責的御史臺官和諫官，他們享有言論特權；論渠道，不同級別的官員可以通過面見皇帝、書面上疏等多種方式提出自己對國家大事、朝政缺失的看法。論態度，多數皇帝有大度包容之量，趙宋祖宗家法，“不殺大臣，不殺言事官”，尊重官員作為儒家學者的尊嚴。優秀官員有大忠愛國之義，在他們心中，是非法度比皇帝的好惡更重要，“人臣以公正為忠”、“以道事君”、“從道不從君”，所以，在宋朝，你會不止一次地聽到一個不大的官兒敢于義正詞嚴地對皇帝說“這是我的工作，我愿意用生命來捍衛它，陛下不能侵犯我的職責！”
人事管理分門別類、互相牽制、各用其所長
宋朝政府的人事管理制度也是很值得一提的，它的特點同樣是“分”。如果我們把軍人之外服務于政府中的各種官員都算在一起的話，宋朝的官員其實有三種——文官、武選官還有宦官。文官的核心是科舉出身的，進士出身的官員是其中最高素質的官僚群。其次是武選官，就是上面提到的那種不專業的統兵官。宋朝宦官的數量和行政事務參與度都比我們正常想象的大，而且，他們并不像明朝的宦官那樣腐敗，所以我把宦官也算成一種官員。這三種官員按素質排，是文官>武選官>宦官，按與皇帝的親密程度排，則正好倒過來，宦官>武選官>文官。所以在很多機構，特別是經濟管理機構里邊，還有就是在軍事行動當中，通常是這三類官員都有或者至少有兩類，這樣做的目的，是明擺著的——讓他們互相牽制，各用其所長。
總的來說，北宋的制度，在方方面面都精巧地貫徹了分權制衡的精神。唐朝滅亡的歷史教訓、五代軍人跋扈的鮮活記憶，給北宋統治者以深刻的教訓。宋朝制度在“防止出毛病”方面毫無疑問是成功的，上層無內亂，下層也沒有出現全國范圍的大規模民眾反抗。但是，在某些方面，比如軍隊的建設方面，就被捆住了手腳，損失了效率。分權制衡與效率兼得的制度，能不能做到，怎樣做到？宋朝沒有給出答案，只提供了個案，今人可以自行探尋。
本文來自《北京日報》2014年8月11日第19版，原文標題為《北宋精致的分權制衡》作者趙冬梅現為北京大學歷史系教授。
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