11月6日，解放軍審計署轉(zhuǎn)隸大會召開，解放軍審計署正式從總后獨(dú)立出來，其建制上劃歸中央軍委，而“其黨的建設(shè)、政治工作和行政管理由軍委辦公廳領(lǐng)導(dǎo)”。
同一天，軍方又頒布了《軍隊重點(diǎn)國防工程建設(shè)項目稽查辦法》，從嚴(yán)加強(qiáng)重點(diǎn)國防工程建設(shè)項目全過程核查監(jiān)管。而在此前兩周，四總部又聯(lián)合頒發(fā)《深入推進(jìn)事業(yè)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)總體方案》，以“節(jié)約每一個銅板的精神”立規(guī)矩，抓好軍費(fèi)供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、軍費(fèi)消耗標(biāo)準(zhǔn)和軍費(fèi)管理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。
從本世紀(jì)初以來，中國軍費(fèi)以兩位數(shù)持續(xù)增長，2014年中國總的國防經(jīng)費(fèi)預(yù)算為8082億元，比上一年度增加12%。國防經(jīng)費(fèi)由財政部統(tǒng)一撥付，軍隊建制、人員編制和武器裝備情況都會通過經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)體現(xiàn)出來。由于軍隊經(jīng)費(fèi)使用的特殊性，軍費(fèi)使用管理的監(jiān)管處于封閉性運(yùn)行，非軍界人士難以窺知真貌。
原中央軍委副主席徐才厚、原總后勤部副部長谷俊山等軍內(nèi)高官貪腐大案的曝光，使得軍費(fèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及制度的短板顯而易見。新一代軍事領(lǐng)導(dǎo)層想藉軍隊將領(lǐng)反腐案，重飭軍費(fèi)使用紀(jì)律，聚焦軍費(fèi)預(yù)算使用和軍隊高級將領(lǐng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)管，將軍費(fèi)投向戰(zhàn)場建設(shè)、科學(xué)研究項目和武器裝備采購上，確保國家軍事戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和部隊?wèi)?zhàn)斗力的提升。
軍費(fèi)支出監(jiān)督細(xì)化擴(kuò)容
和平時期的中國軍隊經(jīng)過上世紀(jì)長達(dá)十多年的忍耐期后，跨入本世紀(jì)后進(jìn)入快速發(fā)展期，在“十一五”期間，中國軍隊軍費(fèi)增長最為迅猛。“十一五”開局第一年的2006年，中國軍方公布的國防預(yù)算為2838億元人民幣，約合351億美元，比上年預(yù)算執(zhí)行數(shù)增長14.7％。國防經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算占當(dāng)年全國財政支出預(yù)算的7.4％，比2005年經(jīng)費(fèi)增長足足高出2個百分點(diǎn)。
此后兩年，軍費(fèi)一直保持在17%的增幅。即使在全球金融危機(jī)嚴(yán)重的2009年，軍費(fèi)開支也為4806.86億元人民幣，與2008年相比，中國國防經(jīng)費(fèi)亦增長14.89%。即便是軍費(fèi)增幅首度回落至兩位數(shù)以下的今年，整個經(jīng)費(fèi)支出也在400億美元以上。國防經(jīng)費(fèi)的持續(xù)增長反映了大國軍力發(fā)展持續(xù)向上的路徑。
國防經(jīng)費(fèi)總預(yù)算的醞釀大約在每年的年中開始，由全軍團(tuán)以上單位后勤財務(wù)部開始編制本單位的預(yù)算，而后逐級上報，期間，上級單位會對預(yù)算開始進(jìn)行全面審核。最后全軍下一年度國防經(jīng)費(fèi)預(yù)算匯總至總后，由總后遞交中央軍委審核，再交至財政部國防司審核。
“軍費(fèi)跟地方不一樣，地方財政呈多元化，政府口袋里有中央財政、地方財政及各行各業(yè)的創(chuàng)收收入，利益多頭，使用復(fù)雜。”解放軍審計署有關(guān)官員曾對本刊記者表示，軍費(fèi)更表現(xiàn)為單一的強(qiáng)制性管理，如軍事訓(xùn)練費(fèi)、軍事裝備采購這樣的專項經(jīng)費(fèi)，原則上要專款專用。
但軍內(nèi)人士坦言，軍費(fèi)撥付軍隊系統(tǒng)后，因是財政支付，軍費(fèi)使用存在節(jié)約意識淡薄、使用效率低等問題。而此番四總部推出《深入推進(jìn)事業(yè)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)總體方案》重在體現(xiàn)軍費(fèi)績效管理，軍費(fèi)的消耗標(biāo)準(zhǔn)在原有600個采集單位基礎(chǔ)上，擴(kuò)大到全軍所有團(tuán)以上單位，完成全軍設(shè)備設(shè)施建設(shè)、物質(zhì)器材配備、實(shí)物消耗含量、經(jīng)費(fèi)開支定額等4大類消耗標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。
在軍費(fèi)的管理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)上，軍方著重強(qiáng)調(diào)，按國家新修訂的預(yù)算法，修訂軍隊事業(yè)經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定，完善事業(yè)經(jīng)費(fèi)管理辦法和績效評價指標(biāo)，“明確哪些錢能花、哪些錢不能花，扎緊編牢花錢辦事的制度‘籠子’。”
“這是軍方首度對軍費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化，并在全軍推行完整的績效評價體系，有利于改善軍費(fèi)支出管理質(zhì)量，杜絕各類違規(guī)違紀(jì)行為。”受訪的武漢軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院一位專家稱，軍費(fèi)的績效預(yù)算是與預(yù)算撥款相掛鉤的，這就使那些已經(jīng)過時、實(shí)際無所事事的官僚機(jī)構(gòu)和人員暴露出來，為下一步合理削減財政支出和軍隊機(jī)構(gòu)的精簡提供了依據(jù)。
過去預(yù)算編制粗放、疏松
按照軍費(fèi)預(yù)算的規(guī)則，國防預(yù)算的審核裁減大權(quán)在財政部，財政部的國防預(yù)算體系一般參照上年度的國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。財政部國防司核準(zhǔn)的國防預(yù)算數(shù)字在經(jīng)全國人大審核通過后，由財政部統(tǒng)一撥付。國家財政對軍隊的撥款，歸口管理在軍方的總后財務(wù)部。
總后自然是管控軍費(fèi)總預(yù)算的要害部門，軍費(fèi)預(yù)算下達(dá)到總后之后，再根據(jù)年度預(yù)算把軍事訓(xùn)練費(fèi)、裝備采購費(fèi)等撥付相應(yīng)的部門，如軍事訓(xùn)練費(fèi)的使用單位在總參軍訓(xùn)部，大宗軍事武器裝備采購在總裝備部。據(jù)估算，年度軍費(fèi)預(yù)算中，軍事訓(xùn)練費(fèi)占了整個大約三分之一，其余的用于軍隊人員工資補(bǔ)貼和重點(diǎn)國防工程和重大裝備采購方面。
在軍隊重點(diǎn)國防工程建設(shè)項目和大宗武器采購領(lǐng)域，軍費(fèi)支出監(jiān)督步伐已經(jīng)加快。如從2010年4月開始，海軍部隊對海軍造價2億元以上、艦隊1億元以上、軍師級單位5000萬元以上的重大工程建設(shè)項目，均要求實(shí)行紀(jì)檢、審計派駐制。一些戰(zhàn)區(qū)部隊，早在2006年，就對1000萬元以上的戰(zhàn)備工程、專項工程等實(shí)施經(jīng)常性的軍費(fèi)支出監(jiān)督。跟地方一樣，軍隊團(tuán)以上領(lǐng)導(dǎo)離任調(diào)職都需要審計，大軍區(qū)副職以上領(lǐng)導(dǎo)人離任審計，也已納入解放軍審計視線。
但隨著國防軍費(fèi)開支每年水漲船高，主管全軍軍費(fèi)預(yù)算的總后勤部炙手可熱。總后一位主管的副部長手中可調(diào)撥的資金就可能達(dá)數(shù)十億元之巨，成為各軍兵種爭相請托的對象。一些人借此權(quán)力尋租自肥，如谷俊山在位期間，將本應(yīng)按照預(yù)算編制下發(fā)的營房修繕等相關(guān)軍費(fèi)壓著不發(fā)，非要等下屬單位機(jī)構(gòu)“燒香進(jìn)貢”后才審批下?lián)埽来舜蟀l(fā)橫財。
而軍費(fèi)逐級下?lián)艿礁鞔筌姳N、戰(zhàn)區(qū)后勤財務(wù)部后，掌管軍費(fèi)下?lián)艿囊恍┎筷牳呒墝㈩I(lǐng)也可能效仿，因?yàn)槠涫诸^掌控的軍費(fèi)資源也動輒以億元計算。流傳京城的谷俊山案案情審理中的一個細(xì)節(jié)是，前幾年總政歌舞團(tuán)因?yàn)楦栉枧啪殢d和排練樓擴(kuò)建需要，向總后申請預(yù)算為8000萬元，谷俊山接到該預(yù)算申請報告后，大筆一揮，將該單位的申請預(yù)算擴(kuò)大為1.9億元，谷俊山趁機(jī)向該單位基建負(fù)責(zé)人索要賄金。
谷俊山案充分暴露了軍費(fèi)支出在高層領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督方面的空白，“我軍軍費(fèi)預(yù)算的法規(guī)意識還比較淡薄，無論是上級機(jī)關(guān)還是監(jiān)督部門，尚未從思想上完全認(rèn)識到，經(jīng)過批準(zhǔn)的軍隊預(yù)算是不可隨意觸及的‘高壓線’，在現(xiàn)實(shí)預(yù)算執(zhí)行中屢屢出現(xiàn)隨意違規(guī)挪用預(yù)算資金、私自改變資金用途的情況。”蘭州軍區(qū)空軍財務(wù)部的一位人士稱，軍隊預(yù)算編制由上級財務(wù)部門與領(lǐng)導(dǎo)掌握，軍隊的預(yù)算編制過去粗放、疏松，可供隨機(jī)操作的空間非常大，缺乏應(yīng)有的可監(jiān)督性。
“說白點(diǎn)，相當(dāng)部分的軍費(fèi)使用都由領(lǐng)導(dǎo)說了算，財務(wù)部門在預(yù)算審批上，很難形成實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督。”上述軍內(nèi)人士稱，比如總后副部長給某個單位撥一筆預(yù)算外軍費(fèi)，下屬財務(wù)部部長很難阻止。
完全監(jiān)督很難
軍費(fèi)使用的特殊性，使得對軍費(fèi)支出外部監(jiān)督比較單一，甚至流于形式。軍隊審計體系可能是除了紀(jì)檢以外不多的軍費(fèi)監(jiān)管體系。軍隊目前實(shí)行的是解放軍審計署，軍兵種、軍區(qū)審計局，軍級單位審計處三級設(shè)置，另外，還有審計事務(wù)所等相應(yīng)的配套機(jī)構(gòu)。
在解放軍審計署轉(zhuǎn)隸中央軍委辦公廳以前，人員編制在總后的軍隊審計部門，日常工作歸總后領(lǐng)導(dǎo)，而總后又是軍費(fèi)支出監(jiān)督的重點(diǎn)對象。“雙重領(lǐng)導(dǎo)很難保持審計的獨(dú)立性，軍隊審計人員更多的是要向本單位后勤首長負(fù)責(zé)，因?yàn)楹笳邲Q定著官帽以及審計經(jīng)費(fèi)的劃撥。”
軍以上審計部門與軍隊的營房、裝備技術(shù)部門屬平級單位，對同級單位的經(jīng)費(fèi)審計，如同“用手電筒照自家人，很難發(fā)現(xiàn)問題”。即使是最高審計機(jī)構(gòu)的解放軍審計署，也無非是總后的一個正軍級單位，對大軍區(qū)正職以上高級將領(lǐng)審計，須經(jīng)軍委領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。
有關(guān)軍隊審計體制的變革，軍內(nèi)軍事經(jīng)濟(jì)研究專家多年來都有呼吁。這次審計署轉(zhuǎn)隸中央軍委后，實(shí)現(xiàn)了軍隊審計垂直管理。
解放軍審計署下設(shè)區(qū)域 ( 戰(zhàn)區(qū))或軍兵種審計局，在中央軍委的直接領(lǐng)導(dǎo)下，對全軍審計機(jī)構(gòu)和人員實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理，可按照行政隸屬關(guān)系、供應(yīng)保障渠道或軍委指示意圖，對部隊經(jīng)濟(jì)行為和財經(jīng)秩序進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)和規(guī)范。
“推行審計體系垂直領(lǐng)導(dǎo)，既從經(jīng)濟(jì)效益角度適應(yīng)了全面建設(shè)現(xiàn)代后勤需要，又減少了現(xiàn)行行政隸屬關(guān)系給審計工作造成的干擾，有利于審計人員擺脫雙重身份的尷尬境地，可促進(jìn)審計結(jié)論的客觀性、公正性及審計結(jié)果的應(yīng)用。”武漢軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院一位軍隊專家稱。
審計只是加強(qiáng)軍費(fèi)支出監(jiān)督其中的一環(huán)，想實(shí)現(xiàn)對軍費(fèi)預(yù)算的完全監(jiān)管，還要靠紀(jì)檢、信息化管理和基層官兵監(jiān)督等多個系統(tǒng)的合力，上述軍事專家稱，重要的是要效法地方的一些經(jīng)驗(yàn)做法，實(shí)行財權(quán)分離，管賬與管錢管物分開，按年度預(yù)算編制辦理。對大額資金支付實(shí)行集體決策和逐級審批，防止個人職務(wù)犯罪，同時對大宗軍費(fèi)開支實(shí)行問責(zé)，對工程建設(shè)、物資采購、資產(chǎn)處置、合同簽訂等事宜，落實(shí)嚴(yán)格的獎懲責(zé)任制。
記者／鐘堅
本文刊載于《鳳凰周刊》2014年第33期 總第526期
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