【內容提要】民族區(qū)域自治制度運行實效一直受到人們的關注。法律地位的確立及發(fā)展，推進了民族區(qū)域自治制度的實施，但受多種因素影響，尤其在經(jīng)濟全球化和市場經(jīng)濟體制逐步完善的背景下民族關系呈現(xiàn)復雜化態(tài)勢，民族區(qū)域自治制度實施效果堪憂，引起更大關切。剖析民族區(qū)域自治法制建設的困境，創(chuàng)新民族區(qū)域自治制度運行機制，促進民族區(qū)域自治制度發(fā)展完善，顯得非常迫切。
【關 鍵 詞】民族區(qū)域自治制度/實施效果/改革/完善/制度創(chuàng)新
一、民族區(qū)域自治制度法律地位的確立及運行實效
(一)民族區(qū)域自治制度法律地位的確立
民族區(qū)域自治制度在我國的實施，可以追溯到1947年5月1日第一個省級自治地方——內蒙古自治政府的成立。建國前夕，《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》(簡稱《共同綱領》)專章闡述了新中國的民族政策，并明確把民族區(qū)域自治確定為一項基本國策。1952年，中央人民政府發(fā)布《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》(簡稱《實施綱要》)，對民族自治地方的建立、自治機關的組成、自治機關的自治權利等重要問題做出明確規(guī)定。此后，民族區(qū)域自治制度憲政地位在我國得以確立，民族區(qū)域自治制度政治地位實現(xiàn)法律化，民族區(qū)域自治法律制度逐步完善。
第一，《憲法》對民族區(qū)域自治制度憲政地位的確認。1954年《憲法》在總結《共同綱領》實行民族區(qū)域自治經(jīng)驗的基礎上，規(guī)定了民族區(qū)域自治制度的基本內容，確立了民族區(qū)域自治的性質及在國家中的地位、實行民族區(qū)域自治的基本原則，使民族區(qū)域自治作為我國的一項基本憲政制度以國家根本大法的形式固定下來。1982年《憲法》，針對民族區(qū)域自治制度在1975年《憲法》和1978年《憲法》中出現(xiàn)嚴重倒退的狀況，在總結正反兩方面經(jīng)驗教訓的基礎上，不僅全面恢復了1954年《憲法》的規(guī)定，而且做出一系列重要的修改和補充，有關民族區(qū)域自治制度的內容比歷次《憲法》都更為全面和具體：在重申并細化民族平等、民族團結、共同繁榮等原則的基礎上，對民族區(qū)域自治作了總的原則規(guī)定；規(guī)定了民族自治地方自治機關的組織與活動原則；根據(jù)現(xiàn)代化建設的新要求，進一步擴大自治機關的自治權。
第二，民族區(qū)域自治制度政治地位的法律化。一是頒布實施《民族區(qū)域自治法》，強化民族區(qū)域自治制度政治地位。旗幟鮮明地指出：作為中國共產(chǎn)黨運用馬克思列寧主義解決我國民族問題的基本政策的民族區(qū)域自治制度，是國家的一項重要政治制度。第一次以法律的形式對民族區(qū)域自治制度在國家政治制度中的地位予以明確，對什么是民族區(qū)域自治和怎樣實行民族區(qū)域自治的若干問題作了具體規(guī)定，尤其是用27個條文，專門對民族區(qū)域自治的核心——自治權進行了規(guī)范，并確定了“上級國家機關的領導和幫助”職責。二是修改《民族區(qū)域自治法》，保障民族區(qū)域自治制度在市場經(jīng)濟條件下有效實施。將民族區(qū)域自治確定為“國家的一項基本政治制度”；使政治制度、經(jīng)濟制度等與1999年《憲法》修改內容實現(xiàn)一致；對原有經(jīng)濟體制的規(guī)定進行了重大修改，關于“自治權”的規(guī)定，更為具體化，也具有一定的可操作性；改“上級機關的領導和幫助”為“上級機關的職責”；對“財政轉移支付制度”進行了規(guī)定，并作了具體安排；強化了資源、環(huán)境保護的規(guī)定，確立了“資源補償制度”；高度重視人的素質的提高，關于民族教育方面的規(guī)定更為具體、更具操作性；增加了自治法實施保障的專門條款——第73條。三是相關部門法就有關民族問題進行規(guī)定，對民族區(qū)域自治制度予以補充。除專門法律外，我國許多部門法就少數(shù)民族和民族自治地方的相關問題進行了特別規(guī)定。有的法律就民族自治地方有結合民族特點制定變通、補充規(guī)定的權利或涉及民族問題的相關問題進行了規(guī)定，有的法律還規(guī)定了少數(shù)民族有使用本民族語言進行訴訟的權利，有的法律設立專門條款涉及民族區(qū)域自治制度的相關內容。①
第三，完善配套立法，進一步落實民族區(qū)域自治制度。一是國務院出臺《實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》(簡稱《若干規(guī)定》)，就各級人民政府尤其是民族自治地方的上級人民政府在促進民族自治地方政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展以及培養(yǎng)各類民族干部人才、維護民族團結等方面的任務、職能、法律責任和監(jiān)督機制作了具體規(guī)定，②為推進民族區(qū)域自治制度建設提供保障。二是民族自治地方修改完善自治條例和單行條例。全國155個民族自治地方，截至2011年12月底，先后制定了自治條例139件，單行條例685件。尤其在2001年《民族區(qū)域自治法》修改后，各民族自治地方修改完善了自治條例，并出臺大量的單行條例，從而使民族區(qū)域自治法律體系進一步完善。此外，為了有利于民族自治地方的發(fā)展和各項自治權的行使，各民族自治機關結合本民族地方的政治經(jīng)濟文化等方面的特殊情況，制定了更為具體和靈活的單行條例。
(二)民族區(qū)域自治制度的運行實效
第一，全國44個人口較多的少數(shù)民族建立了155個自治地方。設置民族自治地方，是保障少數(shù)民族真正實現(xiàn)自治的前提條件。截至2011年底，全國共建立了155個民族自治地方，其中自治區(qū)5個、自治州30個、自治縣(旗)120個。在全國55個少數(shù)民族中，有44個建立了自治地方。實行自治的少數(shù)民族人口占少數(shù)民族人口總數(shù)的75％，民族自治地方行政區(qū)域的面積占全國總面積的64％。與此同時，為確保聚居地域較小、人口分散且較少的少數(shù)民族也能行使當家做主、管理本民族內部事務的權利，我國還設立民族鄉(xiāng)，作為民族區(qū)域自治制度的補充。
第二，中央機關及民族自治地方的自治機關中依法配備了少數(shù)民族人員。建立民族自治地方并設置自治機關，有了自治的特征，但并不意味著少數(shù)民族就真正享有了自治權。要真正享有自治權，還必須從人員配備上確保少數(shù)民族成員自主管理自治地方內部事務的權利。這就要求國家機關特別是自治機關必須有少數(shù)民族公民。目前，55個少數(shù)民族都有本民族的全國人大代表和全國政協(xié)委員；人口超過100萬的少數(shù)民族都有本民族的全國人大常委會委員。一些優(yōu)秀的少數(shù)民族干部還被選拔到中央和國家機關擔任領導職務，新一屆中央委員會組成人員中有少數(shù)民族干部39名。2013年后，新一屆國家機構和全國政協(xié)領導人員中，少數(shù)民族成員7名。全國人大常委會委員中，少數(shù)民族成員26名。全國政協(xié)常委中，少數(shù)民族成員38名，人口100萬以上的18個少數(shù)民族都有代表。其中，13名十二屆全國人大常委會副委員長中有西藏、新疆兩個少數(shù)民族自治區(qū)人大常委會主任當選在列；十二屆全國政協(xié)新當選的23位副主席中，少數(shù)民族人士4名；③在國務院組成人員中有分別來自蒙古族和回族的兩位少數(shù)民族成員。同時，為切實保障自治機關充分行使管理本民族、本地區(qū)內部事務的政治權利，上級國家機關和民族自治地方的自治機關還采取各種措施，大力培養(yǎng)少數(shù)民族各級干部和各種科學技術、經(jīng)營管理等專業(yè)人才。
第三，自治地方的自治機關依法享有并行使廣泛的自治權。一是立法自治權的行使得以充分實現(xiàn)；二是自治機關廣泛享有經(jīng)濟自治權；三是自治機關通過教育文化自治權的行使，有力地促進當?shù)匚幕逃陌l(fā)展。
第四，出臺三個重要“規(guī)劃”，保障民族區(qū)域自治制度在新時期的有效實施。一是《民族法制體系建設“十二五”規(guī)劃(2011—2015)》的編制，為加強民族區(qū)域自治法制建設描繪了新的藍圖。二是《堅持和完善民族理論政策體系規(guī)劃(2011—2015)》的出臺，為強化民族理論政策研究提供了理論指引。三是《全國民族系統(tǒng)法制宣傳教育第六個五年規(guī)劃》的實施，對增強民族區(qū)域自治法制意識、強化民族區(qū)域自治法運行起到積極效果。
第五，民族自治地方的上級國家機關責任意識增強。《民族區(qū)域自治法》修改時，將“上級國家機關的領導與幫助”修改為“上級國家機關的職責”，在第54條至第72條對職責進行了規(guī)定。此后，民族自治地方的上級國家機關不斷強化責任意識，加大《民族區(qū)域自治法》實施力度，促進自治地方經(jīng)濟社會發(fā)展。尤其是，近年來國務院及有關部門強化“責任意識”，加大對自治地方扶持力度。在全國統(tǒng)一實施相關規(guī)范性文件［如《中共中央國務院關于深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的若干意見》(中發(fā)［2010］10號)、《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》］的前提下，進入“十二五”后，在“十一五”相關規(guī)劃實施的基礎上，國務院及有關部門制定并實施了《少數(shù)民族事業(yè)“十二五”規(guī)劃》、《興邊富民行動規(guī)劃(2011—2015年)》、《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2011—2015年)》、《全國游牧民定居工程建設“十二五”規(guī)劃》、《國務院關于進一步繁榮發(fā)展少數(shù)民族文化事業(yè)的若干意見》等一批涉及少數(shù)民族及民族地區(qū)的全國性規(guī)劃等，以及專門針對寧夏、內蒙古等民族地區(qū)的區(qū)域性規(guī)劃，協(xié)調解決實施過程中存在的困難和問題。國家發(fā)改委牽頭編制、國務院批準實施了《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》，特別是加大了對內蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆等民族地區(qū)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的分類指導；國家發(fā)改委組織編制關于加快沿邊地區(qū)開發(fā)開放的若干意見和沿邊地區(qū)開發(fā)開放規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃引導資源配置、統(tǒng)籌加快民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要作用。特別是，針對“制約民族自治地方發(fā)展的關鍵是人才”這一實際，各有關部門加大對人力資源的培養(yǎng)力度。2013年，國務院及有關部委加大了對民族地區(qū)文化教育的投入：文化部“加強少數(shù)民族文化人才培養(yǎng)”；教育部采取“各級各類教育項目堅持向民族地區(qū)傾斜”措施并“科學穩(wěn)妥推進雙語教育，加強少數(shù)民族人才隊伍建設，深入推進教育對口支援工作，支持民族院校和民族地區(qū)高校發(fā)展”；衛(wèi)生部“加強人才培養(yǎng)培訓”；財政部“支持民族地區(qū)發(fā)展教育事業(yè)”；人力資源社會保障部“在公務員考錄中對少數(shù)民族予以照顧，開展民族地區(qū)公務員培訓工作，積極開展專業(yè)技術人員繼續(xù)教育工作”的同時，“加大對民族地區(qū)技能人才的培養(yǎng)力度”；國土資源部“加大對民族地區(qū)國土資源系統(tǒng)干部培訓工作的扶持力度”；住房城鄉(xiāng)建設部“幫助民族地區(qū)人力資源開發(fā)”；農(nóng)業(yè)部通過“農(nóng)村勞動力培訓陽光工程”；商務部“高度重視民族地區(qū)人才培養(yǎng)培訓工作”；國家旅游局“大力支持邊疆地區(qū)旅游人才培養(yǎng)工作”；國家中醫(yī)藥管理局“加強民族醫(yī)藥傳承，提升民族醫(yī)藥人員素質”。與此同時，有關部門在文化事業(yè)發(fā)展方面，投入大量的人力物力：文化部“加快推進民族地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展”；財政部“支持構建現(xiàn)代公共文化服務體系”，④等等。
二、民族區(qū)域自治法制建設的困境
憲政地位的確立、政治地位的法律化及配套制度的完善，使得民族區(qū)域自治制度的實施成效明顯，有力地保障了民族自治地方經(jīng)濟社會的發(fā)展。但因多種因素制約，民族區(qū)域自治制度實施的實效性有待提升，尤其應重視民族區(qū)域自治法制建設面臨的困境。
(一)自治條例立法活動受多種因素制約
盡管我國155個自治地方出臺了139個自治條例，但自治條例立法活動仍然受到多種因素制約，致使自治條例未能發(fā)揮其應有的作用。當下的難點是我國五大自治區(qū)沒有一個出臺自治條例，自治條例出臺比例僅占自治地方86.45％。不僅如此，有的地方不但自治區(qū)自治條例未出臺，甚至所轄州縣一級自治地方也未出臺自治條例。導致這種狀況的原因是多方面的，但下列因素不容忽視。
第一，個別地方出臺的自治條例過分強調自治民族權益保障，忽視民族自治地方“多民族構成”的基本事實。這對處理區(qū)域內民族關系帶來負面影響，在民族自治地方自治民族與其他民族關系協(xié)調上存在障礙，與保障聚居少數(shù)民族群體的政治、經(jīng)濟、文化與社會權利，促進平等、團結、互助與和諧的民族關系的形成與發(fā)展為基本價值取向的民族區(qū)域自治制度，與155個民族自治地方內部存在的“多民族構成”這一基本事實是不協(xié)調的。將關注的重心集中在該制度對保障聚居少數(shù)民族平等權利的功能與作用上，不僅忽視了這一制度對于協(xié)調和處理民族自治地方內部的民族關系、保障主體少數(shù)民族以外的其他少數(shù)民族和漢族之權利實現(xiàn)的積極意義，而且忽視了在地方層面通過立法或行政手段實施自治的過程中存在的客觀制約因素。
第二，個別地方因“缺乏自治意識與自治能力”，以“行使自治權”為名，在“分權”問題上與中央“討價還價”。極個別自治地方認為，民族區(qū)域自治就是中央照顧自治地方、上級政府照顧下級(自治地方)政府，把自治條例變成了“要飯條例”。在個別自治條例(或草案)中，甚至規(guī)定國家或上級政府的義務，超越了自治的權限；很多自治州、自治縣的自治條例(包括一些自治區(qū)自治條例草案)大量抄襲《憲法》、《民族區(qū)域自治法》內容，造成立法內容大量重復；有的過多“套改”《民族區(qū)域自治法》的內容。這反映出一些自治機關“缺乏自治意識與自治能力”，也是影響民族區(qū)域自治制度實施效果的重要因素。
第三，不少已出臺的自治條例地方特色和民族特點不鮮明。依照《憲法》、《民族區(qū)域自治法》和《立法法》規(guī)定，自治條例的制定依據(jù)是“當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點”，而許多自治條例并未真正從“當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點”出發(fā)，而是“套改”《民族區(qū)域自治法》的內容。作為當?shù)亍靶椃ā钡淖灾螚l例自然發(fā)揮不了應有的保障當?shù)刈灾螜嗟淖饔谩Ｓ械淖灾蔚胤匠雠_的自治條例規(guī)定的內容形同虛設，根本無法實施。
第四，中央有的部委以“國家利益”為名，限制自治地方“立法權”，利益關系難以協(xié)調。如何處理這些部門與作為自治機關組成部分的自治地方人大和政府間的關系，是充分發(fā)揮自治地方比較優(yōu)勢，促進其經(jīng)濟社會全面發(fā)展的重要問題。由于對這一問題缺乏應有的關注，中央立法機關制定的專門領域的法律、行政法規(guī)或規(guī)章與《憲法》和《民族區(qū)域自治法》界定自治地方的自治機關所享有的自治權的法律規(guī)則之間有沖突，導致實踐中沒有準確把握，自治地方的自治法規(guī)尤其是自治區(qū)的自治條例或單行條例難以得到中央相關部門同意，致使自治地方自治機關難以充分行使自治權。
第五，國際國內民族關系等客觀環(huán)境出現(xiàn)新情況，中央與地方利益調整發(fā)生變化。這也是自治條例立法活動正常開展受限的原因。
(二)單行條例發(fā)展很不平衡
第一，自治區(qū)單行條例出臺少，且存在以地方性法規(guī)“代替”單行條例傾向。因自治區(qū)單行條例制定程序法律有特別要求，須報全國人大常委會批準后生效，⑤這就“限制了”自治區(qū)制定單行條例的積極性。雖然五大自治區(qū)近年來出臺的地方立法較多，但其中主要是地方性法規(guī)。內蒙古自治區(qū)2000年至2009年頒布的106部地方立法中，只有一部是單行條例，并且是由自治區(qū)人大常委會修改的單行條例；西藏自治區(qū)人大常委會2000年至2010年制定地方性法律規(guī)范59部，其中制定和修改單行條例2部，變通條例2部，其他均為地方性法規(guī)或者自治州、自治縣的自治條例、單行條例；1997年到2010年，寧夏回族自治區(qū)人大及其常委會共制定地方性法規(guī)約115部，其中無一例單行條例；2000年至2010年，廣西壯族自治區(qū)共制定地方性法律規(guī)范149部，批準地方性法規(guī)1部，批準自治縣單行條例1部。⑥加之，因地方性法規(guī)較單行條例在立法程序上較為寬松、立法主體上較為廣泛、內容上也不必擔心因變通而可能違憲等原因，自治區(qū)傾向制定地方性法規(guī)以滿足本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，往往以地方性法規(guī)“代替”單行條例，而沒有把制定單行條例作為行使自治權的問題來對待。
第二，單行條例地區(qū)分布差異大，多民族省下轄的自治地方出臺單行條例反而為多。青海雖然不是省級自治地方，但下轄的6個自治州、7個自治縣占全省面積的98％以上。這些民族自治地方不但均制定了自治條例，而且根據(jù)實際制定了促進當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的單行條例。至2010年底，青海各民族自治地方制定通過并提請省人大常委會批準通過的單行條例共140多件，內容涉及政治、經(jīng)濟、文化、教育、科技、生態(tài)建設和資源環(huán)境保護等各個領域，為當?shù)亟?jīng)濟社會事業(yè)的發(fā)展提供了有力的法制保障。四川省將制定配套法規(guī)作為貫徹落實《民族區(qū)域自治法》的重要環(huán)節(jié)。除省政府發(fā)布施行了《四川省實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，截至2010年8月，各民族自治地方提請省人大常委會審查批準、現(xiàn)行有效的有70件民族自治地方法規(guī)，涵蓋政治、經(jīng)濟、文化、教育、科技、生態(tài)建設和資源環(huán)境保護等領域，為民族自治地方依法行使自治權、自主管理本地方事務、加快經(jīng)濟社會發(fā)展提供了保障。即使是下轄“一州三縣”的吉林省，自治地方在全部出臺了自治條例的同時，出臺單行條例50余部。
然而，作為自治區(qū)下轄的有關自治地方，受多種因素制約，單行條例出臺少。
第三，各自治地方單行條例發(fā)展不平衡。一是自治州、自治縣單行條例出臺數(shù)量較自治區(qū)單行條例多。以新疆為例，截至2011年，自治區(qū)人大及其常委會審查批準的單行條例30件，均系5個自治州、6個自治縣所制定。有學者統(tǒng)計，“自治州一級制定單行條例的步伐大大快于自治區(qū)一級，截至2008年上半年，30個自治州都制定了單行條例，共計233件，最多的自治州已經(jīng)頒布27件，最少是1件，有2個自治州是2件”。[1]二是不同自治地方單行條例出臺數(shù)量不平衡。內蒙古下轄的三個自治旗不僅都出臺了自治條例，還陸續(xù)出臺了35件單行條例。廣西壯族自治區(qū)早在1992年12月，12個自治縣就全部出臺自治條例，成為全國第一個完成自治縣自治條例制定工作的省區(qū)。同時，12個自治縣截至2011年年底，出臺多件單行條例和變通補充規(guī)定。新疆除自治區(qū)外，境內還有哈薩克、回、蒙古、柯爾克孜4個民族的5個自治州和哈薩克、回、蒙古、塔吉克、錫伯5個民族的6個自治縣，但截至2011年，也僅有30件單行條例。[2]而寧夏、西藏的情況則相對滯后。
第四，單行條例所調整社會關系涉及領域小。已出臺的單行條例調整的社會關系多為經(jīng)濟領域，特別是經(jīng)濟發(fā)展、資源開發(fā)等，而有關社會發(fā)展、文化傳承保護等則有待拓展。
(三)變通(或補充)規(guī)定涉及領域有相當局限
一般而言，自治地方制定的自治條例、單行條例和變通(補充)規(guī)定，都屬于對國家法律的變通。《立法法》第66條的規(guī)定，即是在此意義上而言。這是從廣義方面來說的。⑦就狹義而言，“對國家法律的變通”特指在特定法律授權的情況下，民族自治地方人民代表大會或其常委會依法根據(jù)當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化特點，制定變通規(guī)定和(或)補充規(guī)定，對國家有關法律進行變通(補充)。從這個意義上說，民族自治地方可以(也應該)根據(jù)本地的實際，對《婚姻法》、《繼承法》、《選舉法》、《土地法》、《草原法》等法律制定變通規(guī)定和(或)補充規(guī)定。
然而，民族自治地方現(xiàn)有的變通規(guī)定和(或)補充規(guī)定的出臺數(shù)量偏少，與各地經(jīng)濟社會發(fā)展需要相差甚遠。而且，多數(shù)集中在婚姻家庭領域。
(四)相關配套立法嚴重滯后
2001年《民族區(qū)域自治法》修改時，在第73條規(guī)定“國務院及其有關部門應當在職權范圍內，為實施本法分別制定行政法規(guī)、規(guī)章、具體措施和辦法。自治區(qū)和轄有自治州、自治縣的省、直轄市的人民代表大會及其常務委員會結合當?shù)貙嶋H情況，制定實施本法的具體辦法”。13年后的今天，相關配套立法工作仍然十分滯后。盡管2005年5月，國務院頒布實施了《若干規(guī)定》，有關部委、相關省市也出臺了一些規(guī)范性文件，但整個配套立法仍顯滯后。
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