一、問題

城市化是中國現代化的必由之路。中國城市化的主要特征是政府主導。這種政府建設與經營城市的模式，一方面激勵地方政府競爭，積極調動資源為企業生產提供方便，另一方面也帶來了諸如土地資源利用效率低、人口城市化滯后、規劃不當等一系列問題。

政府經營城市是否是城市化的唯一模式？在政府主導之外，是否存在一條可行的民營公司建設與經營城市之路？

本文所研究的蛟龍工業港，正是由一家民營企業，在4.3平方公里的集體土地上建設與經營的城市。蛟龍工業港是成都市雙流縣的一個民營企業建設的工業園區。在2004年前，這片區域只是普通的農村。從2004年租賃農民土地開始，在十年內，蛟龍工業港實現了從農業到工業，再到商業服務業的產業升級。截至2014年12月，蛟龍工業港年產值達200多億元，年上交稅收4.36億元，常住人口10萬人。人口密度達到2.5萬人/平方公里，遠高于其所在雙流縣的0.7萬人/平方公里。

蛟龍公司主導了城市開發經營的所有內容：租賃土地、拆遷安置、制定規劃、投資建設基礎設施、建立學校、醫院與住宅等配套設施、招商引資、引導產業升級。蛟龍工業港的城市化歷程表明，由民營企業建設與經營城市，在實踐中是可行的。

本文研究在蛟龍民營城市實踐的制度與理論基礎。本文認為，具有較少行政資源的蛟龍公司，能在如此短的時間內開展基礎設施投資，并調配資源建立城市，其關鍵是蛟龍作為中心締約人與政府、農戶、入駐企業、居民等要素所有者簽訂了一系列靈活多樣的市場合約，并通過這些合約來調配資源。其中的核心合約，是蛟龍公司與政府關于規劃權與稅收分成的投資合約，以及蛟龍與農戶、企業、居民簽訂的租賃合約。這些合約將基礎設施投資所面臨的外部效益內部化為蛟龍公司經營土地的租值收益，同時使農民分享了未來土地增值的收益，促進了城市化與園區的產業升級。

通過靈活多樣的市場合約，而非法律賦予的行政權力來調配要素資源，是蛟龍民營城市與政府經營城市最大的不同。

本文的第二節將簡要介紹蛟龍工業港的發展歷程。第三節結合文獻，討論蛟龍的合約安排，以及民營城市的經濟制度。第四節總結全文。

二、蛟龍工業港的故事

蛟龍工業港的創辦者黃玉蛟，在早年的創業歷程中，發現中小企業用地難的困境，于是在2000年在青羊區創辦第一個工業園區，以建廠房租賃的形式，引入150多家企業，陸續擴大到1平方公里。在2003年，雙流縣政府招商引資找到黃玉蛟，承諾在雙流區規劃4平方公里的土地給蛟龍建設工業園區。

蛟龍工業港雙流園區于2004年開工建設，規劃面積4.36平方公里（6540畝），已建成5685畝（其中廠房面積2998畝，配套小區面積579畝，配套服務設施面積250畝，道路及綠化面積1858畝）。截至2014年12月，雙流蛟龍工業港實現稅收3.1億元，累計引進1095多家，其中工業企業580家，物流及商業服務企業499家，金融機構7家，教育培訓機構8家，已吸納近10萬人在蛟龍港工作和生活。

與國有園區不同，工業港內的基礎與配套設施全部由蛟龍公司出資修建，已累計投入建設資金97.9億元，建成日供水能力3萬立方米的供水廠、日處理能力3萬噸的污水處理廠、110kv變電站、混凝土道路、白河改造、排洪系統等基礎設施，260萬平方米的廠房，以及倒班房、農民安置房、九年義務教育學校、展示中心、文化中心、體育館、市場、老年活動中心等配套設施，20萬平方米的海濱城購物中心，海洋館、電影院等娛樂配套設施。

蛟龍工業港正探索產業升級、立體城市。現已建成10棟約100米高5A寫字樓，完成95%的招商任務，引進創意、研發、設計、辦公類企業入駐；已建成占地20萬平方米的海濱城購物中心，海洋館，最高日人流量突破20萬人次；正規劃在300畝土地上建設16層100米高的立體產業城。

三、民營城市：基于合約的分析

蛟龍工業港在4平方公里的集體土地上，在10年的時間內，實現從了農業到工業，又到初步的商業服務業的轉型升級，形成了城市的初步形態。是什么樣的經濟機制，使蛟龍工業港能在如此短的時間協調眾多要素，在4平方公里的土地上建設了容納10萬人的城市？蛟龍實踐對經濟理論有什么啟發？

（一）基礎設施投資的外部性問題

支持政府征地并經營城市的理論認為，基礎設施投資具有外部性，政府可以通過征地從土地出讓金或稅收中將外部性內部化，而私人投資卻難以收回投資。假設有兩個相鄰地塊A、B的土地使用者甲與乙，甲在自己的地塊上道路，但道路建好后帶來的人流量會提高乙的地塊B的收益，但甲沒有從地塊B的土地增值中獲益，因此其投資積極性會不足。以此推論出的政策建議，是對基礎設施的建設者甲進行補貼，或者讓甲在一定區域內擁有道路的排他性權利。

中國的城市化實踐中，政府往往采用征地的方式，將地塊A、B共同征為國有土地，并用政府平臺公司投資，進行“三通一平”（或“五通一平”、“七通一平”）的基礎設施建設，再通過出讓商業用地使用權的方式獲得土地出讓金，或通過建立開發園區，廉價出讓工業用地使用權來招商引資，以獲得稅收收益。政府從事基礎設施建設的外部效益也就內化為出讓土地的收益或稅收收益。

然而，這種開發模式存在著許多問題：工業園區的基礎設施建設使政府承擔了較大的建設壓力和投資風險，形成了地方債務；招商引資耗費了政府部門大量精力；對農民征地的安置補償，因為缺少土地所有權轉讓的市場價格作為參考，在賠償上往往難以達成一致；征地是一次性買斷所有權的合約，農民因此失去了土地的未來開發收益；征地是行政強制行為，非雙方完全自愿的權利交易，暴力強制帶來了種種社會矛盾；土地利用效率低。政府經營城市未必是唯一且有效的城市化之路。

蛟龍工業港的基礎設施全部由蛟龍公司投資建設，至2014年底共累計投入建設資金約41.6億元。如果加上建設購物中心、水族館、寫字樓、商品房等投資，累計建設資金達97.9億元。此外，蛟龍工業港在國內大中城市及新加坡、馬來西亞、美國、英國等海外地區建立了30多個招商部，采用多種方式招商引資。是什么樣的經濟機制，使蛟龍工業港能克服基礎設施投資的外部性問題，代替了全國大多數地方政府所從事的基建投資與招商引資功能？

（二）租地合約

科斯認為，外部性的存在是因為產權沒有界定清楚或交易費用太高。只要產權可以清楚地界定，且交易費用足夠低，從而能夠通過合約交換產權，那么外部性就得以消除。也即，如果甲可以購買乙的地塊B，具有A、B兩塊地的產權，甲就可以對A、B連片開發，并獲得A、B的土地增值收益，甲也就有激勵進行基礎設施投資。

蛟龍工業港正是采用了簽訂產權轉讓合約的方式，在開發前即通過與村集體簽訂租賃合約和拆遷安置協議，購入土地使用權并清楚地分配了未來開發的收益。在2003年底，九江鎮、東升鎮的萬年村、大渡村、石桅村、泉水八隊等村村民將土地承包經營權還給村集體，再由村集體與蛟龍公司簽訂土地作價入股協議，以每年1200斤大米價格（每三年遞增5%，保底價2.6元/公斤）將土地使用權通過租賃的方式轉讓給蛟龍公司，期限為55年。此外，蛟龍公司與街道辦事處、村民簽訂拆遷安置協議，對被拆遷村民的建筑物、地面附著物等進行拆遷補償。作者手中的三份拆遷協議書顯示，2004年與2006年對兩戶3口之家的補償金額（包括兌換房屋與現金補償的總額）分別是11萬9千元及8萬8千元，而2014年對城中村一位有三棟住房的農戶的補償額達到42萬元。農地租金與安置補償共同構成了蛟龍公司獲得土地使用權的價格。

作為城市開發的基礎設施投資具有規模效應，越能在較大的范圍內獲得土地增值收益，越可能提高投資的回報，因此在較大的范圍內連片開發有助于回收投資。蛟龍工業港在4平方公里的范圍內開發，其基礎設施投資因而具有較大的規模效應。但這有一個前提，是蛟龍公司能獲得這4平方公里的開發權。這就要求蛟龍工業港與這4平方公里上的農戶簽訂普遍的租地合約。

在開發前普遍簽訂界定使用權與收益權的合約，比先訂立部分合約，在部分開發后再訂立合約，更利于達成交易。這是因為，部分土地先期開發所帶來的外溢效益，可能會提高未開發土地使用權的價值，從而提高通過合約議定價格的難度。

考慮一個簡化的例子：假設甲與乙是相鄰地塊A、B的土地使用者，在甲尚未開發地塊A時，甲與乙對地塊B的使用權價值有主觀分歧，例如甲認為地塊B未來收益的現值是20萬元，而乙認為是5萬元，那么甲可以花費5萬元多元從乙手中購入地塊B的使用權，在扣除一定的交易費用（假設為5萬元）后，甲仍可以獲利。甲的獲利即是對其眼光的回報，而這種眼光是乙之前所不具有的。如果在甲開發完地塊A后再考慮購入地塊B的使用權，那么由于乙從地塊A的開發中學習獲得了同樣的眼光，認識到地塊B 更好的開發模式，那么乙會提高對地塊B使用權的估價；或者，地塊A的開發外溢到地塊B，比如地塊A開發所帶來的人氣聚集，相應的提高了地塊B的收益，同樣會提高乙對地塊B的估價。假設乙對地塊B的重新估價為15萬元，那么甲再購入地塊B的使用權時不得不支付高于15萬元的價格，扣除交易費用其所得可能為負，導致原先可行的交易難以通過合約的方式達成。除非甲乙雙方發現交易費用更低的合約模式，通過交易優化資源配置將難以完成。

然而，在土地開發前通過合約普遍的界定與轉讓產權，意味著要在尚未獲得開發收益時，就要支付較高的產權界定與轉讓的價格。如果蛟龍公司在2004年即通過普遍的締約來獲得所有4平方公里土地上的使用權，就要在園區尚未獲利時向農民支付較高的租金，這在財務上也是不小的資金成本。先期合約簽訂到多少程度，能承受多高的資金成本，要與留待未來締約可能面對的更高價格做權衡取舍。

為節省資金，蛟龍公司早期采用滾動開發的模式，先和一部分村組達成協議，開發一片區域，待這片區域開發完后，再和其他村組達成協議，開發下一片區域。然而，當工廠的發展吸引外來務工人員后，外來務工人員租賃了未拆遷的城中村的租賃房，尚未搬遷的農戶從中獲得更高的收益，拆遷的機會成本升高，要價也變高，從而形成了蛟龍工業港的“城中村”。據作者調查所見，一戶農戶至少可以租賃約20間15平米左右的房間，一間房間月租金約200元，如果不搬遷，一戶農戶每年至少可以獲得約5萬元左右的收益，高于蛟龍公司支付的土地年租金。目前，仍有未拆遷區域三個，含四個村民小組，約855畝土地（約57萬平方米）的土地尚未拆遷。

蛟龍工業港通過租地合約，而非征地的方式，從農民手中獲得土地的使用權，這是通過市場合約建設城市的第一步，也是其所有后續開發的基礎。

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