新中國70年行政區(qū)劃調(diào)整的歷程、特征與展望

［摘要］行政區(qū)劃是國家權(quán)力分配和政策制定的基礎(chǔ)，是行政管理的基本空間單元。行政區(qū)劃調(diào)整是否得當，不僅影響國家的治理體系與治理能力現(xiàn)代化，更關(guān)系到國家穩(wěn)定、民族團結(jié)、經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。新中國成立后的 70 多年間，中國的行政區(qū)劃調(diào)整經(jīng)歷了四個時期：探索時期、加速時期、調(diào)整時期和優(yōu)化時期。行政區(qū)劃調(diào)整的主要特征是：不同時期行政區(qū)劃調(diào)整的主導目標不同、同一時期不同區(qū)域行政區(qū)劃調(diào)整的重點不同、行政級別越高的政區(qū)調(diào)整頻率越低、行政區(qū)劃調(diào)整的空間尺度不斷細化以及行政層級調(diào)整趨向扁平化。進入新時代后，中國行政區(qū)劃的調(diào)整要注重完善行政區(qū)劃管理的法律法規(guī)、完善城鎮(zhèn)型政區(qū)的設(shè)置標準、探索不同的設(shè)市模式、完善行政區(qū)劃調(diào)整的評估機制以及明確行政區(qū)劃管理的主體并賦予其必要的權(quán)威。

［關(guān)鍵詞］新中國 70年；行政區(qū)劃；行政區(qū)劃調(diào)整；新時代

一、引言

行政區(qū)劃是指出于國家的政治統(tǒng)治和行政管理的需要，遵循相關(guān)的法律法規(guī)，建立在一定的自然與人文地理的基礎(chǔ)上，并在充分考慮歷史淵源、民族分布、經(jīng)濟聯(lián)系、人口密度、文化背景、風俗習慣、地區(qū)差異和國防安全等客觀因素的情況下，對行政區(qū)域進行的分級劃分，其結(jié)果是在國土上建立起一個由若干層級、不同幅員的行政區(qū)域所組成的體系。〔1〕行政建制、行政單位和行政區(qū)域是行政區(qū)劃的三個重要組成部分。行政區(qū)劃調(diào)整則主要指行政建制的變更，諸如行政層次和行政級別等與地方行政單位相關(guān)事項的變更以及對行政區(qū)域的劃分和調(diào)控。〔2〕當代中國的行政區(qū)劃具有管理與空間的雙重屬性，它既是中央政府統(tǒng)治和管理全國各地的有效手段，也是國家為進行分級管理而實行的國土、政治和行政權(quán)力的空間再配置?！?〕 2014年習近平總書記提出“行政區(qū)劃本身也是一種重要資源”，并深刻地指出行政區(qū)劃作為國家政治結(jié)構(gòu)在空間上的投影，其擁有著空間、權(quán)力、行政、政策和要素等多重資源屬性，是一類潛在的人文社會資源?！?〕可以說，行政區(qū)劃得當與否，不僅會影響國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，還關(guān)系著國家的穩(wěn)定、民族的團結(jié)、經(jīng)濟的發(fā)展以及社會的進步。行政區(qū)劃屬于生產(chǎn)關(guān)系范疇，必須與社會生產(chǎn)力相適應(yīng)。它既不能甘于落后，從而成為生產(chǎn)力發(fā)展的桎梏；也不能過分超前，從而與生產(chǎn)力發(fā)展水平脫節(jié)。2017年中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會勝利召開，標志著中國社會進入“新時代”?！靶聲r代”意味著中國在經(jīng)濟基礎(chǔ)方面發(fā)生了深刻變化，這預示著由新的經(jīng)濟基礎(chǔ)決定的上層建筑必然會隨之發(fā)生深刻的變化與調(diào)整?？梢灶A見，新時代也必將開啟中國行政區(qū)劃調(diào)整的新篇章?；仡櫺轮袊?0年行政區(qū)劃調(diào)整的歷程，總結(jié)歸納行政區(qū)劃調(diào)整的主要特征，展望新時代中國行政區(qū)劃調(diào)整的重點方向，對于未來中國行政區(qū)劃的調(diào)整和變革將具有重要的參考意義。

二、新中國 70多年行政區(qū)劃調(diào)整的歷程

行政區(qū)劃調(diào)整始終貫穿于新中國70多年的歷史進程之中，對中國經(jīng)濟社會的蓬勃發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響?；仡?0多年來新中國行政區(qū)劃調(diào)整的歷程，根據(jù)行政區(qū)劃調(diào)整的背景、目標和主要內(nèi)容的不同，可以將其劃分為以下四個時期。

（一）探索時期（1949—1977年）

新中國成立后，在行政區(qū)劃上曾出現(xiàn)過較大的變革。對于一個新生國家來說，這是一種正常的現(xiàn)象。因為從歷史上看，朝代更迭使國家的政治、經(jīng)濟、社會和文化等諸多領(lǐng)域都會產(chǎn)生很大的變動，勢必要對原有的國家結(jié)構(gòu)體系做出相應(yīng)調(diào)整，以適應(yīng)新的形勢和需要。1949—1977年，中國經(jīng)濟社會亟待恢復和發(fā)展，建立新的政治秩序成為新生政權(quán)的首要任務(wù)，而行政區(qū)劃作為國家結(jié)構(gòu)體系，無疑是統(tǒng)治階級意志在政治上的反映，因此這一時期中國行政區(qū)劃調(diào)整的主要任務(wù)是維護國家穩(wěn)定和中央權(quán)威，具有很強的政治色彩。具體而言，該時期行政區(qū)劃調(diào)整的主要內(nèi)容有以下四點：

1.大區(qū)建制的立與廢。大區(qū)是管轄若干省市的行政區(qū)域。新中國成立初期曾以大區(qū)作為地方最高行政建制單位，按大區(qū)設(shè)置人民政府委員會，尚不具備設(shè)置條件的，以軍政委員會代行政權(quán)機關(guān)職權(quán)?！?〕 1952 年，全國共設(shè)立華北、東北、西北、華東、中南和西南六個大區(qū)。1953年經(jīng)過省區(qū)調(diào)整后，大區(qū)人民政府與軍政委員會撤銷，改為設(shè)置行政委員會，大區(qū)由地方最高行政建制單位變成中央的行政分治單位。1954年大區(qū)隨著行政委員會的撤銷而廢除。雖然大區(qū)建制的存在時間十分短暫，但卻能鮮明地反映出這一時期政區(qū)調(diào)整的特色。大區(qū)建制的廢立完全是政治導向的，其設(shè)立的主要目的是加強中央對地方的領(lǐng)導力度和控制力度，被廢除則是因為“高饒事件”的發(fā)生使中央決策層認為，大區(qū)的存在已構(gòu)成對中央權(quán)威的威脅。

2.省區(qū)的撤并重組。調(diào)整省區(qū)設(shè)置是新中國成立初期另一項大規(guī)模的區(qū)劃調(diào)整，主要包括：撤銷察哈爾省、平原省、熱河省、西康省和綏遠省，恢復設(shè)置江蘇省、安徽省和四川省，松江省并入黑龍江省，遼東省和遼西省合并設(shè)置遼寧省，設(shè)置新疆維吾爾自治區(qū)、廣西壯族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)和西藏自治區(qū)等。1949年到1969年，中國的省從29個減少至22個，自治區(qū)從1個增加到5個。從那時起，中國的省區(qū)數(shù)量始終保持穩(wěn)定，除 1988 年增設(shè)海南省之外，再無大的變動。

3.直轄市數(shù)量的減少。新中國成立之初共有12個直屬于中央政府的直轄市，1953年增加為14個。伴隨著大區(qū)建制的設(shè)立，直轄市先后經(jīng)歷了由中央直屬到由大區(qū)人民政府直屬、再到大區(qū)行政委員會代管的階段。1954 年由于大區(qū)建制被廢除，除北京市、上海市和天津市之外的11個中央直轄市也相應(yīng)改為省轄市。1958 年，天津市改為河北省轄市，1967 年再度恢復直轄市建制。此后中國的直轄市數(shù)量在1997年之前一直穩(wěn)定在3個。

4.建制市數(shù)量的調(diào)整。1949—1977年，中國的建制市設(shè)置的主要思路是“市縣分立、城鄉(xiāng)分離”，主要區(qū)劃調(diào)整模式是切塊設(shè)市。如圖 1 所示，這一時期國家對建制市的調(diào)整又可以細分為三個階段：第一階段是1949—1957年。新中國成立之初并沒有明確的設(shè)市標準，只是中央原則上規(guī)定人口在5萬以上的城鎮(zhèn)準予設(shè)市。因此，該階段中國城市數(shù)量有所增加，地級市和縣級市分別從1949年的56個和61個增加到1957年的92個和81個。第二階段是1958—1963年。自1958年起中國對城市的設(shè)置進行了較大的調(diào)整。全國地級市和縣級市數(shù)量均經(jīng)歷了起伏波動再到趨于穩(wěn)定的變化過程，到1963年中國共有地級市78個、縣級市97個。第三階段是1964—1977年。1963年國家明確提出了“對市鎮(zhèn)人口必須嚴格控制，對市鎮(zhèn)建制的設(shè)置必須恰當”的要求，之后市鎮(zhèn)設(shè)置進入嚴格控制階段。中國地級市數(shù)量自 1964 年起連續(xù)10年徘徊在80個左右，直到1974年才開始有所增加，到1977年全國共有97個地級市。同一時期，全國縣級市數(shù)量經(jīng)歷了小幅波動，到 1977 年全國共有90個縣級市。

圖 1 1949—1977年新中國建制市的數(shù)量變化

資料來源：國家統(tǒng)計局經(jīng)濟綜合統(tǒng)計司編：《新中國60年統(tǒng)計資料匯編》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2010年，第4頁。

（二）加速時期（1978—2003年）

改革開放后，中國特色社會主義發(fā)展轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設(shè)為中心。伴隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的初步建立，中國經(jīng)濟迅速發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)日益壯大，城鄉(xiāng)之間的壁壘逐漸松動，人口流動規(guī)模不斷擴大，城市化發(fā)展開始加速。1978—2003 年中國行政區(qū)劃調(diào)整的政治色彩大幅淡化，不斷調(diào)整以適應(yīng)中國經(jīng)濟改革和城市化發(fā)展成為該時期行政區(qū)劃變革的中心思想。這一時期行政區(qū)劃調(diào)整的主要內(nèi)容包括以下三點：

1.省和直轄市的增設(shè)。新中國大規(guī)模的省級行政區(qū)劃調(diào)整已經(jīng)在改革開放之前完成，此后國內(nèi)雖屢有調(diào)整省級行政區(qū)劃的呼聲，但是考慮到省級行政區(qū)劃的調(diào)整十分復雜，而且會對社會經(jīng)濟發(fā)展、人民生活和國家穩(wěn)定產(chǎn)生巨大影響，因此在20世紀60年代末以后省級行政區(qū)劃的調(diào)整十分罕見。改革開放后中國行政區(qū)劃的一項大的變動就是先后出現(xiàn)了兩次對省級行政區(qū)劃的調(diào)整，分別為1988年增設(shè)海南省和1997年設(shè)立重慶直轄市。這兩次變動都體現(xiàn)出了明顯的經(jīng)濟導向。對海南而言，設(shè)省之前它是廣東省所轄的一級行政區(qū)，其各方面的發(fā)展均受廣東省的總體限制。而且由于海南島與大陸之間隔著瓊州海峽，與廣東省的治所廣州市距離較遠，海南行政管理的效率和質(zhì)量長期受到限制，單獨設(shè)省無疑有利于海南的經(jīng)濟發(fā)展。此外，設(shè)立海南省的同時，還進一步將其設(shè)為經(jīng)濟特區(qū)，這更加凸顯出海南設(shè)省的經(jīng)濟導向。對重慶而言，設(shè)立直轄市則符合當時國家提出的西部大開發(fā)戰(zhàn)略和三峽工程建設(shè)。重慶位于長江上游，承東啟西、溝通南北，是西部地區(qū)重要的交通運輸樞紐，在直轄之前，重慶就已經(jīng)是長江上游最大的經(jīng)濟中心，也是西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展最好的城市?！?〕優(yōu)越的區(qū)位條件和良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)，使重慶在成為直轄市后有極大的發(fā)展?jié)摿Γ軌虺蔀閹游鞑拷?jīng)濟發(fā)展的新的區(qū)域經(jīng)濟增長極。

2.市領(lǐng)導縣體制的全面推行。新中國成立后長期實行市縣分治的行政區(qū)劃體制，城市管工業(yè)，農(nóng)村地區(qū)管農(nóng)業(yè)，城市和農(nóng)村地區(qū)不能進行直接的經(jīng)濟聯(lián)系，彼此孤立發(fā)展，城鄉(xiāng)分割十分嚴重?！?〕市領(lǐng)導縣體制曾在20世紀50年代末至60年代初短暫施行，目的是保障大中城市的蔬菜和副食品供應(yīng)，但之后由于一系列原因被叫停。改革開放后，城市在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的作用不斷被重視，中共中央決定全面推行市領(lǐng)導縣體制，充分發(fā)揮城市的中心作用，帶動周邊農(nóng)村地區(qū)共同發(fā)展。1982年、1983年和1999年，中共中央先后發(fā)布《改革地區(qū)體制，實行市領(lǐng)導縣體制的通知》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于地市州黨政機關(guān)機構(gòu)改革若干問題的通知》和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于地方政府機構(gòu)改革的意見》等重要文件，號召地方積極試行地市合并、撤地改市等調(diào)整模式，推行市領(lǐng)導縣體制改革。隨著中央政府和地方各級政府一系列政策的出臺，市領(lǐng)導縣體制在全國范圍內(nèi)大規(guī)模推行。市領(lǐng)導縣體制的確立是這一時期最重要的行政區(qū)劃調(diào)整之一。實施市領(lǐng)導縣體制對中國經(jīng)濟社會發(fā)展的影響主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，市領(lǐng)導縣體制確立了地級市在省和縣之間的一級政區(qū)與政權(quán)地位，改變了中國的行政層級結(jié)構(gòu)；〔8〕第二，在當時的環(huán)境下，市領(lǐng)導縣體制對推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了一定的積極作用，不僅培育了一批中心城市，還促進了各類要素在城鄉(xiāng)之間的流動，加強了城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟聯(lián)系。

圖 2 1978—2019年新中國建制市數(shù)量變化

資料來源：國家統(tǒng)計局官方網(wǎng)站https://data.stats.gov.cn/。

3.城鎮(zhèn)型建制的大規(guī)模增設(shè)。城鎮(zhèn)型建制是指設(shè)置在城鎮(zhèn)地區(qū)的地方行政建制單位，主要包括市、鎮(zhèn)和市轄區(qū)，其中市包括地級市和縣級市。〔9〕改革開放后，為適應(yīng)“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”①的城市化發(fā)展要求，中國的市鎮(zhèn)設(shè)置開始由嚴格控制轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極推動，全國城鎮(zhèn)型建制在這一時期快速增長，主要包括以下四個方面的內(nèi)容：第一，地級市大幅增加。隨著市領(lǐng)導縣體制的全面推行，國家通過撤地設(shè)市、地市合并和縣市升格等行政區(qū)劃調(diào)整手段設(shè)置了大量地級市，促使市縣分治模式轉(zhuǎn)向市縣合治。1978—2003年全國地級市總數(shù)從98個增加到282個，平均每年增加7個。期間有兩次增長高峰，分別發(fā)生在1983年和2000年，當年新增數(shù)分別為32個和23個（見圖2）。第二，縣級市急劇增長。改革開放初期，縣級市還被稱為地轄市，直到1983年民政部才明確了“縣級市”概念，并且制定了相應(yīng)的設(shè)置標準。1986年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標準和市領(lǐng)導縣條件報告的通知》，進一步修改明確了撤鎮(zhèn)設(shè)市、撤縣設(shè)市和切塊設(shè)市的標準。從1986年起，縣級市進入高速發(fā)展時期。從數(shù)量上看，1978 年全國共有縣級市92個，1986年增加到184個，此后10年間縣級市數(shù)量一直以年平均增長 34個的速度急劇增加，并在1996年達到頂峰445個（見圖2）。從調(diào)整方式上看，撤縣設(shè)市是這一時期推動縣級市快速增長的重要手段，通過撤縣設(shè)市共形成縣級市410個（見表1）。作為上承大中城市、下啟鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的城鎮(zhèn)型建制，縣級市的急速增長在全國范圍內(nèi)形成了一大批小城市，促進了國家城市體系的完善。但是，不少盲目撤縣設(shè)市的行為導致許多地方“虛假城市化”問題嚴重，并由此產(chǎn)生了一系列負面影響。于是，1997年國務(wù)院全面凍結(jié)撤縣設(shè)市工作。這一舉措導致許多縣級市和原本想要設(shè)市的縣紛紛通過撤縣（市）設(shè)區(qū)或者區(qū)縣合并等方式實現(xiàn)城市化轉(zhuǎn)型，因此在 1997 年以后全國縣級市數(shù)量不斷下降，到2003年全國剩余縣級市374個。第三，市轄區(qū)快速發(fā)展。1978—2003 年全國市轄區(qū)總數(shù)從408個增加到965個，年平均增加22個，且增長速度與地級市增長速度基本保持同步（見圖3）。大量增設(shè)地級市導致的切塊設(shè)市和叫?？h級市設(shè)置導致的大量撤縣（市）設(shè)區(qū)是這一時期市轄區(qū)快速增加的主要原因。第四，建制鎮(zhèn)先增加后減少。中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議以后，國家為推動農(nóng)村城市化發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)，于1984年在國務(wù)院文件中提出要“適當放寬建鎮(zhèn)標準，實行鎮(zhèn)管村體制”②。在此之后，全國各地區(qū)設(shè)鎮(zhèn)工作的步伐開始加快。1983—2002年，中國建制鎮(zhèn)總數(shù)從2968個增加到20601個，年均增加928個。期間經(jīng)歷了兩次設(shè)鎮(zhèn)高潮，第一次出現(xiàn)在1984—1986年，全國建制鎮(zhèn)的數(shù)量在兩年內(nèi)增加了3532個，第二次出現(xiàn)在1992年，全國建制鎮(zhèn)增加了2084個（見圖4）。然而，由于1984年出臺的設(shè)鎮(zhèn)標準較低，導致新設(shè)立的小城鎮(zhèn)存在著鎮(zhèn)域面積較小、城鎮(zhèn)人口較少、財政收入較少和鎮(zhèn)政府機構(gòu)設(shè)立臃腫等問題。因此，出于對小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的考慮，2002 年國務(wù)院出臺文件《國務(wù)院辦公廳關(guān)于暫停撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)工作的通知》，暫停撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)工作，并鼓勵實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并。2003 年起全國建制鎮(zhèn)數(shù)量開始減少。