蔣介石與孫中山對(duì)地方自治的詮釋

近代中國地方自治的理念發(fā)軔于19世紀(jì)末。立憲派體認(rèn)到，地方自治是西方國家基本的地方政治制度和基層行政體制，是西方國家立憲政治的基礎(chǔ)。面對(duì)甲午戰(zhàn)爭(zhēng)帶來的亡國滅種危機(jī)，立憲派極力倡導(dǎo)地方自治。

列強(qiáng)威脅的加劇，使得朝野在地方自治的議題上取得共識(shí)，清末由地方紳士發(fā)起與官方督導(dǎo)兩種管道推動(dòng)地方自治的實(shí)踐于焉展開。光緒34（1908）年，清政府籌備立憲，定地方自治為兩級(jí)，以府、廳、州、縣為上級(jí)，以城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)為下級(jí)，待基層自治組織建立后，再由省而中央，逐步建立完整的憲政體制。

辛亥革命南京臨時(shí)政府成立之初，即宣告三個(gè)月內(nèi)城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)會(huì)選舉等一律制齊，繼續(xù)并完成地方自治的進(jìn)程。作為晚清地方自治運(yùn)動(dòng)最早的推動(dòng)者，袁世凱于1914年2月下令停辦地方各級(jí)自治會(huì)，以清除地方自治組織的諸多弊端，重新訂定完善的地方自治立法。1914年12月，袁頒布《地方自治試行條例》及《試行細(xì)則》，重新推動(dòng)地方自治。1919年，北京政府頒布《縣自治法》，對(duì)縣自治區(qū)域、縣住民及選民、縣自治事務(wù)、縣公約及規(guī)則、縣自治機(jī)關(guān)、縣自治財(cái)政、縣自治監(jiān)督作出具體規(guī)定。1923年10月10日，曹錕政府公布《中華民國憲法》，規(guī)定中國地方政府為省、縣兩級(jí)制，實(shí)行省、縣自治。

辛亥革命以后中國的政治在國家與地方層級(jí)都經(jīng)歷了近20年的不穩(wěn)定期。國家政體在內(nèi)閣制與總統(tǒng)制、國家結(jié)構(gòu)在聯(lián)邦制與單一制的爭(zhēng)議中擺蕩。

在武力與和平均不能達(dá)成國家政治統(tǒng)一的情形下，聯(lián)省自治成為輿論界鼓吹的新方向。1919年，梁?jiǎn)⒊状螛?biāo)舉“聯(lián)省自治”的政治主張，支持湖南制訂省憲法，實(shí)行自治。1920年11月，湖南發(fā)表聯(lián)省自治通電后，章太炎發(fā)表《聯(lián)省自治虛置政府議》，強(qiáng)烈主張擴(kuò)大地方權(quán)限。到1922年為止，共有14省加入自治運(yùn)動(dòng)，其中，陳炯明的福建與廣東地方自治最負(fù)盛名。陳炯明聯(lián)省自治的主張，在黨內(nèi)得到吳稚暉、張繼等元老的支持，在外界得到各省實(shí)力派的響應(yīng)。然而，曾經(jīng)贊成聯(lián)邦制的孫中山，此時(shí)認(rèn)定聯(lián)省自治乃是軍閥借自治之名，行封建割據(jù)之實(shí)。中國必須先統(tǒng)一再自治，而以省為單位的自治，范圍太大，不獨(dú)容易形成軍閥割據(jù)，人民也無法直接參與政治，因而自治應(yīng)以人民的天然生活區(qū)——縣為單位。

1918年，孫中山對(duì)即將赴日考察的部屬說，“政治的基礎(chǔ)，在于地方自治。日本的市、縣、町、村都很健全。日本之強(qiáng)，非強(qiáng)于其堅(jiān)甲利兵，乃強(qiáng)于其地方組織之健全”。1920年3月1日，孫草就《地方自治開始施行法》，開篇即謂，“地方自治之范圍，當(dāng)以一縣為充分之區(qū)域”。

然而，孫中山所謂的“自治”概念，與他在辛亥年間使用的“獨(dú)立”概念一樣，目標(biāo)不在于自中央集權(quán)的統(tǒng)一國家分離。對(duì)辛亥前的革命派而言，“自治”是消除異族支配之后的“自族”統(tǒng)治；辛亥革命后，指的是構(gòu)成、服從和服務(wù)于中央集權(quán)國家的地方基層結(jié)構(gòu)。它不僅不是地方分權(quán)，乃至脫離中國主權(quán)的割據(jù)、分離，相反，是要使地方具備執(zhí)行中央政治目標(biāo)的能力。基于這一原理，在蒙、藏等非漢民族地區(qū)實(shí)行自治，就必須導(dǎo)入支持中央政府一體施政的行政體制——縣制。

在地方自治理論與實(shí)踐上，蔣介石同樣自許為孫中山的繼承者。1929年3月，中國國民黨第三次全國代表大會(huì)決議確定總理主要遺教《三民主義》、《五權(quán)憲法》、《建國方略》、《建國大綱》及《地方自治開始施行法》為訓(xùn)政時(shí)期中華民國最高根本法，決定實(shí)施縣自治。1929年6月，中國國民黨第三屆中央執(zhí)行委員會(huì)第二次全體會(huì)議通過《確定地方自治之方略及程序以立政治之基礎(chǔ)案》，規(guī)定完成縣自治的期限，進(jìn)而制訂了完成《縣組織法》的具體實(shí)施方案，規(guī)劃于6年內(nèi)完成訓(xùn)政時(shí)期縣自治工作。

國民政府建立不久，蔣介石即以強(qiáng)有力的政治行動(dòng)表達(dá)實(shí)踐民族統(tǒng)一和領(lǐng)土統(tǒng)一的決心。1928年末至1929年初，國民政府在原來位于西藏噶廈政府勢(shì)力范圍外緣的“安多”（Amdo）和“康”（Kham）區(qū)，分別設(shè)置青海省和西康省；將內(nèi)蒙古各盟旗地區(qū)分割納入新置的熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)、寧夏四省以及遼寧、吉林、黑龍江等省。挾北伐軍事進(jìn)展的余威，國民政府向邊疆非漢人地區(qū)推行行政制度一體化的工作，順利推展到族群分布狀況復(fù)雜的西南三省和西北東部地區(qū)，但還是在藏語區(qū)東部和內(nèi)蒙古遇到瓶頸。

由于無法越過蒙藏地方政教上層，直接將統(tǒng)治力投射到內(nèi)蒙古和藏語區(qū)東部的地方基層，改省政令頒布后不久，國民政府于1929年2月設(shè)立蒙藏委員會(huì)，同時(shí)在內(nèi)政部之下設(shè)立管理蒙藏事務(wù)的機(jī)構(gòu)；又在蒙藏地區(qū)設(shè)立各種黨政派出機(jī)構(gòu)，代表中央督導(dǎo)內(nèi)蒙古和藏語區(qū)東部的各項(xiàng)政務(wù)。蒙藏委員會(huì)名義上負(fù)責(zé)掌理蒙、藏地方的行政事務(wù)，實(shí)際上負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)、監(jiān)督內(nèi)蒙古和藏語區(qū)東部地方政教上層，處理諸如盟旗札薩克任免、承繼，仲裁盟旗內(nèi)部糾紛等事項(xiàng)。

1929年3月中國國民黨第三次全國代表大會(huì)（宣布結(jié)束軍政，開始訓(xùn)政）確立三民主義的邊疆政策。在“蒙藏與新疆”決議案中宣示，將在蒙古、西藏和新疆實(shí)行三民主義。國民黨以三全大會(huì)決議案取代了“一全大會(huì)宣言”，將孫中山的“同化論”加以明確化、政策化；不再承諾“扶植弱小民族自治”，而代之以三民主義·民權(quán)主義的“地方自治”之下促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)與進(jìn)步的政策。決議案在闡述“民權(quán)主義”時(shí)，提及“增進(jìn)國內(nèi)外民族的自治能力”。在隨即召開的國民黨三屆二中全會(huì)上，有委員向常務(wù)委員會(huì)呈遞“對(duì)于蒙藏之待遇及扶助其進(jìn)至自治程度，以達(dá)本黨使國內(nèi)各民族平等之目的”案，全會(huì)通過“關(guān)于蒙藏之決議案”，內(nèi)容包括，蒙藏委員會(huì)應(yīng)加緊有關(guān)蒙、藏事宜之倡導(dǎo)，闡明蒙、藏民族為整個(gè)中華民族之一部，督促蒙、藏人民培養(yǎng)自治之能力，完成自治之組織，優(yōu)先錄用蒙、藏人民參加地方行政，獎(jiǎng)勵(lì)蒙藏優(yōu)秀分子到中央黨政機(jī)關(guān)服務(wù)等。

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